1) конец 1980-х–1994 гг. – Республиканская долговременная программа «Миграция»[25] (от 18 мая 1992 г.);
2) 1994–1996 гг. – Федеральная миграционная программа (от 9 августа 1994 г.)[26];
3) 1996–1998 гг. – Федеральная миграционная программа (от 3 августа 1996 г.)[27];
4) 1998–2000 гг. – Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (от 10 ноября 1997 г.)[28];
5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением правительства РФ от 1 марта 2003 г.[29];
6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная президентом РФ[30].
В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622[31] (далее – Концепция на 2019–2025 годы), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.
Научное положение. Поскольку государственное управление в сфере миграции является обособленным направлением деятельности исполнительной власти, во многом связанным с обеспечением национальной безопасности и социально-экономического развития российских регионов, перед государственной администрацией объективно возникает необходимость разработки системы базовых документов стратегического планирования в этой сфере государственного управления.
На сегодняшний день действующие документы долгосрочного планирования в сфере реализации миграционной политики не отвечают надлежащим требованиям, поскольку разрабатывались и утверждались еще до принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[32]…
При этом действующую Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция) весьма сложно отнести к документам стратегического планирования нового поколения по целому ряду оснований.
Во-первых, Федеральный закон № 172-ФЗ не выделяет среди документов стратегического планирования такой вид, как «концепция». Возможно, законодатель относит концепции к категории «других» документов стратегического планирования. Например, в соответствии с подп. «в» п. 3 ст. 11 указанного Федерального закона к документам стратегического планирования, разрабатываемым на федеральном уровне, относятся Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Во-вторых, под документом стратегического планирования в соответствии с законодательством понимается «документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования». В свою очередь, рассматриваемая Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а не официальную документированную информацию. При этом ее содержание не отвечает отдельным принципам стратегического планирования, обозначенным в ст. 7 Федерального закона № 172-ФЗ.
В настоящее время организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе[33].
Среди указанных принципов применительно к документам стратегического планирования в сфере миграции не вызывает сомнения механизм реализации принципа единства и целостности, заключающийся в обязательном соблюдении единых принципов и использовании единой методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, охватывающей все сферы жизнедеятельности, в том числе сферу миграции.
При этом, безусловно, подлежащим соблюдению является принцип разграничения полномочий. В его основу заложены идеи разграничения полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.
Примечания
1
См.: Юдина Т.Н. Социология миграции. М.: Академический Проект, 2006. С. 12–13. 10
2
В социологии под вертикальной социальной мобильностью понимается социальная мобильность, связанная с перемещением индивида или группы в системе социальной иерархии, включающая изменение социального статуса, а под горизонтальной социальной мобильностью понимается социальная мобильность, связанная с перемещение индивида или группы в социальной структуре без изменения социального статуса.
3
Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 373–374.
4
Фролов С.С. Основы социологии. М., 1997. С. 298–299.
5
В современной науке высказывается мнение, в соответствии с которым мобильность понимается как «потенциальная готовность населения к изменению своего территориального статуса», ее характеризуют как «скорее потенциальную способность или готовность индивида к действию, чем само действие». – См.: Заславская Т.И., Рыбаковский Л.Л. Процессы миграции и их регулирование в социальном обществе // СОЦИУС, 1978. № 1; Статистика миграции населения. М., 1973. С. 99. Нам представляется, что мобильность является лишь признаком территориального движения населения, раскрывающим ее сущность.
6
Бондырева С.К., Колесов Д.В. Миграция (сущность и явление). М.: Воронеж, 2004. С. 23.
7
Матлин И.С. Моделирование размещения населения. М., 1975. С. 76.
8
См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: стадии миграционного процесса. Вып. 5. М., 2001.
9
Социология: учебник / под ред. В.Н. Лавриненко. М. 1998. С. 148.
10
Тюркин М.Л. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право, 2004. № 9. С. 98.
11
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. С. 124; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: курс лекций. Ростов-на-Дону: МарТ, 2000. С. 56 и др.
12
См.: Жеребцов А.Н. Миграционное право Российской Федерации (на рубеже XX–XXI веков). М.: РАП, 2004. 16
13
Малышев Е.А. Регулирование внешней трудовой миграции административно-принудительными мерами: монография / Е.А. Малышев. М.: Инфра-М, 2016. С. 13.
14
Федеральная миграционная программа на 1998–2000 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 10.11.97 // Собрание законодательства РФ, 1997. № 47. Ст. 5406.
15
См.: Матлин И.С. Моделирование размещения населения. М., 1975; Касперович Г.И. Миграция населения в города и этнические процессы. Минск, 1985; Бреев Б.Д. Проблемы миграции и трудовых ресурсов. М., 1970; Козырев Ю.Н. Вопросы теории и политики народонаселения. М., 1970; Борисов В.А. Демография: учебник. М., 2001; Введение в демографию: Учеб. пособие. Изд. 2-е доп. / под ред. В.А. Ионцева, А.А. Саградова. М., 1997; Лармин О.В. Миграционная подвижность населения СССР. М., 1974; Рыбаковский Л.Л. Концепция трех стадий миграционного процесса // Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001; Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979. 26
16
Ионцев В.А. Миграция населения. Вып. 3. Международная миграция. М., 2001. С. 102; Рыбаковский Л.Л. Концепция трех стадий миграционного процесса // Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 23.
17
Рыбаковский Л.Л. Миграция населения (Вопросы теории). М.: РАН, 2003. С. 235; Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учебное пособие / под ред. А.С. Прудникова, М.Л. Тюркина. М.: ЮНИТИ, 2006. С. 98.
18
См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Вып. 5. Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 23–26; Он же. Региональный анализ миграции. М., 1973; Он же. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987.
19
Прудникова С.А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2003. С. 14.
20
Тюркин М.Л. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: дис. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 186; Он же. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации. С. 100.
21
Тюркин М.Л. Указ. соч. С. 187–188.
22
Тюркин М.Л. Указ. соч. С. 191.
23
Тюркин М.Л. Указ. соч. С. 192.
24
Широкий подход к пониманию государственного управления поддерживали: см.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914; Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л.: ЛГУ, 1959; Атаманчук Г.В. Указ. соч.; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса: учебник. М.: Юринформцентр, 1998; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций: курс лекций. Ростов-на-Дону: МарТ, 2000 и др. 30
25
Республиканская долговременная программа «Миграция», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 18.05.1992.
26
Собрание законодательства РФ, 1994. № 18. Ст. 2065.
27
Собрание законодательства РФ, 1996. № 35. Ст. 4177.
28
Собрание законодательства РФ, 1997. № 47. Ст. 5406.
29
Собрание законодательства РФ, 2003. № 10. Ст. 923.
30
См.: URL: www.kremlin.ru по состоянию на 13.06.2012.
31
См.: URL: http://www.pravo.gov.ru (дата размещения 31.10.2018).
32
Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378.
33
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (с изм. и доп.) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2014. № 26. (Часть I). Ст. 3378. 34