Вторая проблема касается финансирования благ, предоставляемых государством. Поскольку они предоставляются гражданами значительно ниже себестоимости или даже по нулевой цене, потребность в них стала почти безграничной. В результате, как это ни парадоксально, ощущение недостаточного обеспечения этими товарами скорее еще больше усилилось, что опять-таки побуждает государство предпринимать дополнительные меры финансирования. По этой причине в послевоенное время почти во всех промышленно развитых странах постоянно росли налоги и другие сборы. А так как этих денег все равно не хватало для удовлетворения ожиданий от государства, в довершение ко всему был накоплен почти неуправляемый государственный долг. Это показывает, что замена рынка в значительной мере политически мотивированным предложением благ не является эффективным решением. Государство оказывается один на один с почти нерешаемыми проблемами финансирования, лицом к лицу с неудовлетворенными гражданами.
Либеральные экономисты всегда скептически, если не отрицательно, относились к концепции мериторных благ, руководствуясь при этом принципиальными соображениями. Ведь, собственно говоря, кто определяет, какие блага полезны, а какие вредны для людей? В конечном счете политики, которые тем самым объявляют недееспособными тех самых граждан, которые их избрали. С либеральной точки зрения, чтобы поставить под сомнение суверенитет потребителей, требуются совершенно особые причины. Этими причинами, в той мере, в какой у них есть теоретическое обоснование, мы займемся в следующей главе.
В какой мере конкретный человек в состоянии отличать реальные потребности от бессмысленных денежных трат, в конечном счете зависит от его личного решения и даже от его характера. Об этом же писал еще Джон Стюарт Милль, последний представитель в плеяде великих экономистов классической школы. По его мнению, предосудительно не само богатство, а его расходование на предметы поверхностной роскоши, вместо, например, помощи бедным.
Глава 5
Когда рынок дает сбои
1. Государство как ночной сторож?
Экономистов часто упрекают в том, что источник всеобщего благополучия мира они видят только в рынке и конкуренции. В политических дискуссиях к ним нередко относятся как к оторванным от реального мира теоретикам, обитающим в башне из слоновой кости академической науки. Считают, что их вера в рынок зиждется на идеях «турбокапитализма», которые нельзя принять уже только по причинам социального характера. Кроме того, как полагают, рынок с чисто экономической точки зрения не всегда приводит к разумным результатам, и поэтому его необходимо корректировать с помощью политический мер воздействия.
С такого рода обвинениями сталкивались еще классики теоретической экономики в XIX в. Им ставили в упрек то, что они высказывались в пользу экономической политики laissez faire, понятие, которое было предложено экономистом-физиократом Жаком Тюрго (1727–1781). Laissez faire просто означает, что не следует вмешиваться в естественный ход вещей. В более позднее время в этом же смысле стали употреблять понятие «манчестерский капитализм», – в конце XIX в. город Манчестер был центром английского движения за свободу торговли. В наше время также говорят о «рыночных радикалах», тем самым в понятийном отношении причисляя либеральных экономистов и политиков к беззлобным экстремистам.
Социалист Фердинанд Лассаль (1825–1864) придумал для экономики, управляемой главным образом рыночными силами, понятие «государство как ночной сторож», которое охотно используют и в наши дни. Лассаль был видным политическим деятелем рабочего движения, который в 1863 г. основал Всеобщий германский рабочий союз, организацию-предшественницу Социал-демократической партии Германии. Он погиб на дуэли с мужем своей возлюбленной в возрасте 39 лет.
Читая труды экономистов классической школы, нельзя не видеть, что они отнюдь не ограничивали роль государства обязанностями «ночного сторожа». Хотя и верно, что как физиократы, так и классики доверяли силам рынка, во всяком случае, гораздо сильнее, чем политике, однако уже Адам Смит понял: существуют определенные задачи по поддержанию внутренней и внешней безопасности, которые может выполнить только государство. К этим задачам он относил прежде всего предоставление инфраструктуры, например транспортных путей и уличного освещения. А Джона Стюарта Милля даже считали тайным социалистом. Он был не только одним из руководителей движения за права женщин, но и, например, ратовал за введение радикального налога на наследство. Хотя в то же время он выступил против прогрессивного подоходного налога, считая его «мягкой формой грабежа».
Сегодня различают три большие сферы, в которых государство несет особую экономическую ответственность. Такое различение было предложено еще Ричардом Масгрейвом, который видел важные задачи государства, во-первых, в стабилизации экономического цикла, во-вторых, в корректировке распределения доходов и, в-третьих, в обеспечении эффективного размещения ресурсов. Под этим словом понимают принятие решений об использовании ограниченных факторов производства и о видах и количествах благ, которые должно производить народное хозяйство. По сути дела, речь при этом идет о проблеме, которую должен был бы решать рынок. Однако Масгрейв отмечал ряд случаев, в которых государство и в этом вопросе должно оказывать направляющее влияние.
При этом он проводит принципиальное различие между личными, мериторными и общественными благами. Только на чисто личные блага, такие, как одежда, автомобили и т. д., должно целиком и полностью распространяться действие законов предложения и спроса. Напротив, применительно к мериторным благам государству следует активно использовать свои возможности, имея в виду их предоставление. Поскольку спрос хозяйствующих субъектов на эти блага вследствие не всегда разумного поведения людей может быть или слишком маленьким, или очень большим, государство, согласно Масгрейву, должно создавать положительные или отрицательные стимулы, например предоставляя субвенции спортивным союзам и облагая повышенными налогами сигареты. Эта патерналистская идея вновь активно обсуждается сегодня в ходе дискуссии об «истинном» содержании благосостояния и счастья. Либеральные экономисты при этом чувствуют определенный дискомфорт, особенно когда им приходится судить о разумных и неразумных потребительских желаниях.
2. Естественные коллективные блага
Иначе обстоит дело в случае с общественными благами, которые следовало бы лучше назвать естественными коллективными благами. Здесь речь идет не о дееспособности граждан и не о в первую очередь вопросах распределения, как можно было бы подумать. Поскольку естественные коллективные блага – это такие блага, которые по определенным причинам рынок не предоставляет в достаточном количестве, хотя люди и желают их приобрести. Согласно Масгрейву, для такого провала рынка имеются главным образом две причины.
Первая причина заключается в отсутствии соперничества в потреблении определенных видов благ. Хрестоматийным примером, иллюстрирующим эту ситуацию, является дорога или мост. После того как мост построен, было бы желательно, чтобы им воспользовалось как можно больше людей, поскольку это не связано со сколько-либо значительными издержками. В использовании моста господин Майер не соперничает с госпожой Шульце, в отличие от, например, ситуации с яблоком, которое может быть съедено только одним из них. Поэтому, как пишет Масгрейв, никому не следует мешать путем повышения цены как можно чаще пользоваться мостом.
В условиях конкуренции, однако, частный владелец моста может увеличить размер сбора за его пользованием, чтобы возместить издержки на его строительство. Эта мера приведет к тому, что многие откажутся от дальнейшего использования моста. Поэтому частное финансирование строительства моста, согласно Масгрейву, вызовет неразумное с народнохозяйственной точки зрения недоиспользование его возможностей. Было бы лучше профинансировать мост за счет налоговых средств и затем предоставить его в бесплатное пользование граждан.
В принципе этот аргумент применим ко всем благам, производство которых связано с так называемыми постоянными издержками и использование которых каждым последующим потребителем, соответственно, почти не приводит к возникновению дополнительных издержек. Здесь мы вновь сталкиваемся с проблемой естественных монополий. Наряду с дорогами и мостами к таким монополиям относятся, например, плотины, железные дороги и телефонные сети, а также канализация, полиция и национальная оборона. «Естественными» эти монополии являются потому, что все их издержки почти не зависят от числа пользователей, так что с каждым дополнительным пользователем издержки на единицу продукции у них уменьшаются. Как мы уже видели, при такой динамике издержек теоретически на рынке в конце концов останется только один производитель, т. е. монополист. В действительности большинство этих благ предлагают само государство или находящиеся под государственным патронажем монополистические предприятия.
Следует с известной осторожностью относиться при этом к аргументу отсутствия соперничества в сфере потребления. Если, например, наш мост окажется столь востребованным, что на нем возникают заторы, то тогда этот аргумент будет не вполне корректен. С тем чтобы ограничить спрос на использование моста с учетом его пропускной способности, в этом случае по общим экономическим соображениям будет разумно ввести плату за его использование. Если спрос столь велик, что сумма этих сборов будет достаточна даже для покрытия постоянных издержек, то тогда можно и нужно будет передать его финансирование в частные руки. Это положение верно также и по отношению к железнодорожному транспорту и системе электро- и водоснабжения, работающих на пределе своих возможностей. Здесь следует отметить, что предоставляемые этими предприятиями продукты, например электричество и вода, вполне отвечают всем признакам потребительского соперничества. В то же время этот принцип неприменим к мощностям самих сетей. Поэтому во многих странах государство предоставляет только распределительные сети (или, по крайней мере, участвует в контроле над ними), которые затем могут эксплуатироваться энергетическими, водяными и телефонными компаниями.
Таким образом, высокая доля постоянных издержек сама по себе не является достаточным основанием в пользу предоставления какого-либо блага за счет государства. В противном случае могли бы не существовать, например, частые теннисные залы или площадки для гольфа, чьи издержки в основном не зависят от количества их пользователей. Хотя, с технической точки зрения, ввести платные входные билеты в теннисный зал проще, чем обеспечить оплату за пользование дорогой. В этой связи также говорят, что величина транзакционных издержек рыночного финансирования в этих двух случаях различна. Собственно говоря, различие между частными и общественными благами можно даже главным образом свести к различию в транзакционных издержках.
В этой же связи в дискуссиях последнего времени, посвященных проблеме недостаточного соперничества в потребительской сфере, заговорили о так называемых клубных благах. Идеальное финансирование таких благ, как правило, заключается во взимании двухсоставного тарифа. Под этим понимают разделение цены блага на постоянный основной взнос и на сбор, величина которого зависит от количества посещений. Например, акционерное общество Немецкие железные дороги предлагает железнодорожную карту, которая дает право на скидку при поездке по всем направлениям. За более высокую цену можно даже приобрести годичную карту на бесплатный проезд в зоне обслуживания компании. Таким образом, покрываются постоянные издержки, но при этом потребителю не мешают использовать свободные мощности предприятия. Там, где такие решения возможны, проблема отсутствия соперничества в сфере потребления, как она была сформулирована Масгрейвом, в виде аргумента против предоставления соответствующих благ негосударственными компаниями отсутствует.
3. Непримениость принципа исключаемости
Рассмотрим теперь вторую возможную причину существования естественных коллективных благ, а именно неприменимость принципа исключаемости. Эта проблема часто возникает одновременно с недостаточным соперничеством в сфере потребления, хотя и имеет принципиально иной характер. Важнейший пример неприменимости принципа исключаемости мы можем почерпнуть из сферы окружающей среды.
В качестве такого примера возьмем лес. Лес приносит владельцу определенную пользу, в частности в форме дохода от продажи древесины. Однако в то же время лес выполняет важную экологическую функцию: он является «домом» для редких зверей и способствует образованию жизненно необходимого кислорода в воздухе. К сожалению, за выполнение этих функций рынок не предусматривает денежного вознаграждения. Каждый может свободно дышать лесным воздухом, не платя за это ничего владельцу леса. Никто не может быть лишен права пользования хорошим воздухом вследствие недостаточной платежеспособности – так говорят по этому поводу. В этом состоит принципиальное отличие коллективного блага «хороший воздух» от таких, например, чисто личных благ, как пряник или джинсы. Вследствие этого блага, в отношении которых принцип исключаемости не действует, на рынке, как правило, предлагаются в небольших количествах или даже вообще не предлагаются.
В качестве другого примера возьмем плотину. Как и в нашем примере с мостом, мы имеем здесь дело с отсутствием соперничества в потребительской сфере, но также с проблемой неприменимости принципа исключаемости. Все жители, которых плотина защищает от наводнения, заинтересованы в ее сооружении. Но в отличие от моста невозможно исключить граждан, которые не хотят участвовать в оплате издержек по строительству плотины, из числа людей, которые будут пользоваться ее защитой. Поэтому в данной ситуации невозможно обеспечить финансирование строительства за счет уплаты соответствующих сборов. Раньше эту проблему пытались решить таким образом, что каждый человек, получающий выгоду от плотины, должен был в принудительном порядке участвовать в ее строительстве. В случае отказа он должен был переехать на другое место жительства. «Тот, кто не хочет строить дамбу, должен уехать» – так гласило одно из положений фризского закона о строительстве дамб. В наши дни плотины, национальная оборона, полиция и другие блага, на которые не распространяется действие принципа исключаемости, финансируются из бюджетных средств. Другими словами, здесь речь идет на самом деле об общественных благах «по праву рождения», предоставление которых не может быть вменено в обязанность рынку.
4. Внешние эффекты и проблема окружающей среды