Задолго до избрания Дональда Трампа президентом США, с первых шагов на дипломатическом поприще и начала службы в рейгановском Белом доме, восстанавливающемся после ран, которые он нанес самому себе Ирангейтом, я был свидетелем лучших и худших проявлений американской государственной политики и политиков. При Буше и Бейкере мне довелось работать с дипломатами высочайшего класса, и я всегда восхищался искусством, с которым они использовали бесспорное превосходство Америки для формирования мирового порядка после окончания холодной войны. В России Бориса Ельцина я увидел пределы действенности американской политики, столкнувшейся с мощным противодействием исторических сил. Будучи послом США в Иордании, я вновь убедился в том, какую огромную роль играет американское влияние, особенно для наших партнеров, переживающих опасный и чреватый далекоидущими последствиями транзит власти.
После событий 9 сентября 2011 г. я возглавил Бюро по делам Ближнего Востока Госдепартамента США в Вашингтоне в нелучшие для него времена, когда сила все чаще подменяла собой дипломатию. Отказавшись от уникального сочетания осторожности и смелости, присущего администрации Джорджа Буша – старшего, в пользу взрывоопасной смеси воинственности и высокомерия, мы упустили историческую возможность восстановления глобального лидерства Америки. Вместо того чтобы успешно строить новый порядок, мы способствовали обострению региональных проблем и подрывали свое влияние.
Главная задача моей дальнейшей дипломатической работы, включая службу на посту посла США в путинской России и других высоких дипломатических постах, которые я занимал в последние годы правления администрации Джорджа Буша – младшего, а затем почти до конца президентского срока Барака Обамы, заключалась в том, чтобы помочь Америке адаптироваться в условиях, когда ее влияние начало ослабевать – отчасти вследствие изменения расстановки сил на мировой арене, отчасти в результате наших собственных грубых просчетов. За это время, решая вопросы, связанные с пересмотром и перестройкой отношений и с глобальными соперниками – Россией и Китаем, и партнерами, такими как Индия, а также навигацией в бурных водах «арабской весны» и политикой прямого дипломатического давления на таких противников, как Иран, я отчетливо осознал, что будущим поколениям дипломатов придется справляться с еще более серьезными вызовами.
За годы правления Трампа влияние Америки ослабело, видение президентом картины мира сузилось и упростилось, а в мире возникли серьезные проблемы. Четко сформулированные интересы Америки, лежавшие в основе внешней политики страны на протяжении 70 лет, отринуты, предпочтение все чаще отдается забавам под девизом «кто кого», меркантилизму и унилатерализму. При Трампе Белый дом стал считать США заложником созданного ими мирового порядка, от которого давно пора освободиться.
Трамп смотрит на мир совершенно иначе, чем Джеймс Бейкер и Джордж Буш – старший, которых отличала беспристрастность в сочетании с ясным пониманием того, какие огромные возможности открывает лидерство Америки в условиях ее неоспоримого превосходства, а также выдающееся дипломатическое мастерство. Время нельзя повернуть вспять, прошлое ушло безвозвратно, и, разумеется, сегодня мир стал сложнее, количество игроков возросло, конкуренция усилилась. Мы больше не ведущая держава, но в будущем еще долго сможем играть ключевую роль, занимая самые выгодные позиции среди наших друзей и соперников, создавая и возглавляя коалиции и предлагая инициативы, направленные на решение поставленных временем задач.
Мы должны стремиться к тому, чтобы использовать то, что осталось от исторического окна возможностей, открывшегося в период американского превосходства, и построить новый мировой порядок, учитывающий амбиции новых игроков и в то же время нацеленный на защиту наших интересов. Ни бездумное сокращение расходов, ни навязываемый возврат к старым убеждениям нам не помогут. У США не будет ни особой, объединяющей народ цели – победить в соревновании с Советским Союзом, ни уникальной, не имеющей себе равных позиции силы, которой мы наслаждались почти два десятилетия после окончания холодной войны.
Мы не сможем сохранить и защитить свои ценности и интересы в одиночку или только при помощи дипломатии большой дубинки. Чтобы сделать это, придется убеждать как наших партнеров, так и противников в том, что они тоже заинтересованы в новом мироустройстве. Решить эту задачу можно только с помощью дипломатии.
* * *
В мире, балансирующем на грани войны, дипломатия – главный инструмент, используемый в международных отношениях для защиты от внешних угроз и обеспечения безопасности и процветания. Хотя профессия дипломата – одна из древнейших, о ней до сих пор ходит множество небылиц, тем более что рассказать о ней не так просто. В сущности, дипломаты – скромные, незаметные труженики. От них требуется не столько умение надувать щеки, сколько упорство и твердость. Чаще всего они работают через секретные каналы дипломатической связи, скрытые от глаз широкой публики, а значит, официально не существующие. Дипломатов, добившихся успеха, редко чествуют публично, хотя их провалы почти всегда становятся предметом самого тщательного разбирательства. Даже такой известный и опытный профессионал, как Генри Киссинджер, называл дипломатию «терпеливым накоплением частичных успехов». Но это не лучший слоган для наклейки на бампер[3].
Дипломат решает множество задач: информирует Вашингтон о ситуации в мире, а мир – о ситуации в Вашингтоне; служит «радаром раннего обнаружения» проблем и возможностей; строит (и восстанавливает) отношения с другими странами; разрабатывает, отстаивает и проводит в жизнь внешнюю политику государства; защищает права и экономические интересы граждан своей страны за рубежом; обеспечивает слаженное применение военных, разведывательных и экономических инструментов государственного управления; выполняет организационные и представительские функции. Дипломат должен быть стратегом и отличным переговорщиком, а также уметь налаживать связи.
Дипломатическая работа – не обмен любезностями за столом переговоров. Это зондирование почвы и установление связей. Ее цель – глубокий анализ политических тенденций, понимание мотивации партнеров и противников, отстаивание интересов страны и предотвращение случайных столкновений. Это временные уступки ради будущих побед. Это усилия, направленные на завоевание широкой поддержки при помощи демонстрации нашей готовности договариваться и неуступчивости противников или конкурентов.
Важнейшая функция дипломатов – помощь в ликвидации последствий стихийных бедствий и различных кризисных ситуаций. Посольство США в Пакистане не прекращало работу в 2005–2006 гг., чтобы организовать крупнейшую со времен Берлинского воздушного моста 1948–1949 гг. операцию по оказанию помощи пострадавшим от землетрясения, унесшего более 80 000 жизней, В 2008–2009 гг. американские дипломаты сыграли ключевую роль в международных усилиях, нацеленных на прекращение эпидемии пиратства у берегов Восточной Африки. В 2014 г. высокопоставленные американские дипломаты собрали военных, представителей международных гуманитарных организаций и правительств африканских государств, чтобы остановить эпидемию лихорадки Эбола. Все эти мероприятия требовали масштабного международного сотрудничества. Ни одно из них не могло привести к успеху без участия ведущих американских дипломатов.
Дипломатия также играет важнейшую роль в продвижении единых правил игры для американского бизнеса за рубежом, заинтересованного в потребителях, 95 % которых проживают за пределами США, создании новых рабочих мест внутри страны и привлечении иностранных инвестиций. Американские дипломаты выдают визы студентам из зарубежных стран – в США получают образование более миллиона иностранцев, что ежегодно приносит нашей экономике около $40 млрд, а также туристам, чей вклад в экономику составляет примерно $200 млрд в год. Дипломаты помогают гражданам США, оказавшимся в трудной ситуации за рубежом и столкнувшимся с самыми разными неприятностями – от утери паспорта до тюремного заключения на длительный срок. Дипломаты налаживают связи с другими странами, курируют программы обмена студентами, работают не только с политиками и чиновниками, но и с простыми гражданами, чтобы преодолеть непонимание и недоверие и скорректировать искаженные представления об американских реалиях.
Дипломатия – вид человеческой деятельности, основанный на традициях взаимодействия людей. Многие американцы привыкли думать, что мир вращается вокруг их страны, их проблем и представлений. На своем трудном опыте я понял, что другие страны и народы живут своей жизнью и не всегда готовы принимать наши реалии. Это не значит, что мы должны соглашаться с их мнением или отвергать его, но мы обязаны его знать и учитывать. Это азы разумной дипломатии.
В профессии дипломата, как и в любой другой, многое зависит от человеческого фактора. Здесь есть место проявлениям прямоты и мужества или, наоборот, грубости и недальновидности. Политикам и дипломатам часто приходится принимать решения в условиях катастрофического дефицита времени и, как следствие, информации. Это трудно понять стороннему наблюдателю, которому реалии дипломатической работы кажутся намного более простыми и понятными, чем профессионалам.
За четыре десятилетия, что я состоял на дипломатической службе, дипломатия и мир, в котором нам приходится работать, разумеется, эволюционировали. В результате появления новых игроков, не связанных с государством, среди которых есть как благотворители (например, Фонд Билла и Мелинды Гейтс), так и носители зла типа «Аль-Каиды»[4], существовавшая в прошлом монополия правительства и правительственных чиновников на власть постепенно размывается. Киберпространство, доступное всему населению планеты, достижения в области создания искусственного интеллекта и биосинтеза и другие технологические прорывы добавили международной конкуренции новое измерение, ограничив способность государств устанавливать правила игры. Глобальные вызовы, такие как проблема климатических изменений и нехватки ресурсов, уже не относятся к неопределенному будущему – они уже привели к кризису. В американской политической жизни набирает силу тенденция к централизации контроля и концентрации исполнительной власти в руках непосредственно Белого дома, а также стремление полагаться прежде всего на военную силу и операции за рубежом. Это вызывает атрофию дипломатических «мускулов» и вытеснение дипломатии на обочину политики.
* * *
Американская дипломатия постепенно приближается к историческому рубежу, когда ее значение для США как ключевого центра силы в международных отношениях будет серьезным как никогда. Понадобится целое поколение, чтобы преодолеть последствия недостаточного финансирования и навязывания непосильных задач, а также разбазаривания стратегического и оперативного потенциала дипломатической службы в последние десятилетия, не говоря уже о явном пренебрежении к ней в годы правления Трампа. Возрождение американской дипломатии потребует серьезных вложений в важнейшие компетенции и функции дипломатов, определяющие эффективность их работы. Дипломат должен иметь правильные представления о проводимой государством политике, отлично знать язык и ситуацию в стране пребывания, а также национальные приоритеты, которые призван отстаивать. Нам потребуется также более гибкая стратегия, чем та, на которую мы опирались в годы моей службы, – стратегия, обеспечивающая готовность реагировать не только на сегодняшние политические перипетии, но и на вызовы, ожидающие нас в будущем. Наконец необходимо заключить новый политический контракт с гражданами страны – мы должны будем согласовывать с ними цели и пределы американского присутствия за рубежом и постоянно демонстрировать, что наша стратегия и приоритеты нацелены прежде всего на внутреннее обновление страны. Успех дипломатии начинается дома, и там же он и приносит свои плоды, способствуя созданию новых высокооплачиваемых рабочих мест, повышению уровня жизни, улучшения климата в стране и обеспечение безопасного существования.
Что я твердо усвоил много лет назад в роскошном зале Королевского дворца в Мадриде и в чем не раз убеждался за десятилетия службы, так это то, что дипломатия – один из важнейших активов страны и один из самых тщательно охраняемых ее секретов. Несмотря на все нападки и унижения, которым дипломатия подвергается в годы правления Трампа, она никогда еще не была столь необходима как инструмент первоочередного реагирования, используемый для усиления американского влияния. Ее возрождение имеет ключевое значение для новой стратегии нового века, грозящего Америке многими опасностями, но в то же время открывающего огромные возможности.
1
Учеба и первые назначения: школа молодого дипломата
Моя первая дипломатическая миссия закончилась полным провалом. В 1983 г. я, самый молодой сотрудник посольства США в Иордании, с радостью вызвался выполнить поручение, казавшееся простым и легким: доставить грузовик с офисным оборудованием из Аммана в Багдад. Я решил, что это будет захватывающее приключение – путешествие по почти безлюдной каменистой пустыне на востоке Иордании и возможность побывать в Ираке, в то время ведущем кровопролитную войну с Ираном.
Старший администратор посольства – убеленный сединами ветеран, известный своей способностью проворачивать самые трудные дела, но не склонный распространяться о том, как именно ему это удается, заверил, что на границе с Ираком «все схвачено» и меня пропустят без проблем. До границы я доехал за семь часов без всяких приключений, но в маленьком иракском городишке Рутба столкнулся с иракскими реалиями эпохи Саддама Хусейна. Оказалось, что с пограничниками никто не договорился. Хмурый офицер службы безопасности отказался принять мои бумаги и велел оставаться в грузовике до тех пор, пока он не посоветуется с начальством в Багдаде.
Всю ночь я мерз в кабине грузовика, не имея возможности (тогда еще не было сотовых телефонов) связаться с коллегами в Аммане и Багдаде и рассказать о затруднительном положении, в котором оказался. Меня все сильнее мучила мысль о том, что на моей дипломатической карьере, начавшейся менее года назад, видимо, можно поставить крест. При первых проблесках зари иракский офицер объявил, что я буду доставлен в Багдад в сопровождении полиции. Он разрешил сделать один короткий телефонный звонок. Из местного почтового отделения я позвонил дежурному сотруднику охраны посольства в Аммане, морскому пехотинцу, и рассказал о случившемся, а тот, в свою очередь, смог связаться с сотрудниками нашего представительства в Багдаде и проинформировать их о причинах моей задержки.