Общая модель современного российского законодательства о несостоятельности (банкротстве) представляет собой сложную многоуровневую систему правовых норм, основанием которой, безусловно, являются положения Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), положения которого можно разделить на определенные группы:
а) группа норм ГК РФ, непосредственно регулирующие несостоятельность (банкротство) индивидуальных предпринимателей (ст. 25) и юридических лиц (ст. 65);
б) группа норм ГК РФ, содержащие специальные указания по применению положений о несостоятельности (банкротстве) – ст. 64 (об очередности удовлетворения требований кредиторов), ст. 56, ст. 105 (о субсидиарной ответственности лиц, которые имеют право давать обязательные для должника – юридического лица указания либо иным образом определять его действия, за доведение должника до банкротства);
в) группа норм ГК РФ, непосредственно не затрагивающие отношения несостоятельности (банкротства), но имеющие определяющее значение для решения вопросов, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) юридических лиц (например, положения, регулирующие организационно-правовые формы юридических лиц, вопросы ответственности за нарушение обязательств и т. д.).
Нормы ГК РФ содержат общие положения, касающиеся правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства) граждан и юридических лиц.
Однако, основу специального регулирования составляют нормы Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[61] (далее по тексту – Закон о банкротстве), задачами которого являются:
– исключение из гражданского оборота неплатежеспособных субъектов;
– предоставление возможности добросовестным предпринимателям улучшить свои дела под контролем арбитражного суда и кредиторов и вновь достичь финансовой стабильности;
– урегулирование конфликтов между должником и его кредиторами.
Институт несостоятельности (банкротства) является механизмом правового регулирования и гарантией социальной справедливости в условиях современного рынка, одним из основных элементов которого является конкуренция.
Следует согласиться с мнением С.А. Карелиной о том, что основной тенденцией развития законодательства о несостоятельности (банкротстве) на современном этапе является развитие его по схеме: общий закон – специальный закон – иные нормативные акты. Так, к числу общих законов, как кодифицированных, так и некодифицированных, следует отнести ГК РФ, АПК РФ, УПК РФ, Семейный кодекс (далее – СК РФ), Трудовой кодекс (далее – ТК РФ), Уголовный кодекс (далее – УК РФ), Налоговый кодекс (далее – НК РФ), Закон об исполнительном производстве, Закон о банках и банковской деятельности, Закон о Банке России, Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, Основы законодательства РФ о нотариате и др. Специальным является Закон о банкротстве.
К числу специальных следует также отнести Федеральный закон от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»[62], который устанавливает правовые основы и условия реструктуризации долгов в целях улучшения финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей до применения процедур банкротства[63].
В числе иных нормативных правовых актов следует отметить значительный законодательный массив, включающий федеральные законы, а также подзаконные нормативные правовые акты, содержащие нормы, отражающие специфику регулирования отношений несостоятельности (банкротства) применительно к тем или иным субъектам и (или) видам предпринимательской деятельности. Так, к числу таких актов следует отнести Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[64], устанавливающий правовые основы для осуществления деятельности арбитражных управляющих в процессе несостоятельности (банкротства).
Среди источников правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства) значительное место занимают подзаконные нормативные правовые акты.
К числу подзаконных нормативных правовых актов следует отнести: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные правовые акты.
К указам Президента РФ, регулирующим рассматриваемые нами правоотношения, можно отнести: Указ Президента РФ от 04 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»[65]; Указ Президента РФ от 16 июля 2003 г. № 784 «О дополнительных мерах по улучшению финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей»[66]; Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1184 «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации»[67]; Указ Президента РФ от 02 февраля 2005 г. № 116 «О приведении некоторых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»»[68].
К постановлениям Правительства РФ, регулирующим рассматриваемые нами правоотношения, следует отнести: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. № 433 «О мерах по реализации Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»»[69]; Постановление Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 (ред. от 21.07.2017) «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве» (вместе с «Положением о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве»)[70]; Постановление Правительства РФ от 07 мая 2008 г. № 368 (ред. от 03.11.2016) «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий стратегическим организациям оборонно-промышленного комплекса в целях предупреждения банкротства»[71]; Постановление Правительства РФ от 07 ноября 2013 г. № 999 «О представлении оператором Единого федерального реестра сведений о банкротстве сводной информации о результатах процедур, применявшихся в деле о банкротстве, в федеральные органы исполнительной власти»[72]; Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 684 «О стратегических предприятиях и стратегических акционерных обществах, в отношении которых применяются специальные правила банкротства»[73]; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 855 «Об утверждении Временных правил проверки арбитражным управляющим наличия признаков фиктивного и преднамеренного банкротства»[74]; Постановление Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 573 «О порядке и условиях финансирования процедур банкротства отсутствующих должников»[75].
Значительное место в системе подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения несостоятельности (банкротства), занимают ведомственные акты. Прежде всего, речь идет об актах, издаваемых Минэкономразвития России, которое выступает федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банкротства[76].
К числу наиболее значимых актов Минэкономразвития следует отнести: Приказ Минэкономразвития России от 01 сентября 2010 г. № 402 «О порядке возмещения арбитражному управляющему расходов на уведомление кредиторов о предъявлении требований уполномоченного органа к должнику»[77]; Приказ Минэкономразвития России от 5 апреля 2013 г. № 178 «Об утверждении Порядка формирования и ведения Единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц и Единого федерального реестра сведений о банкротстве и Перечня сведений, подлежащих включению в Единый федеральный реестр сведений о банкротстве»[78]; Приказ Минэкономразвития России от 23 июля 2015 г. № 495 (с изм. от 04.04.2017) «Об утверждении Порядка проведения торгов в электронной форме по продаже имущества или предприятия должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, Требований к операторам электронных площадок, к электронным площадкам, в том числе технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам, необходимым для проведения торгов в электронной форме по продаже имущества или предприятия должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, внесении изменений в приказ Минэкономразвития России от 5 апреля 2013 г. № 178 и признании утратившими силу некоторых приказов Минэкономразвития России»[79]; Приказ Минэкономразвития России от 13 июня 2012 г. № 332 «О Порядке выбора контрольным органом кандидатуры арбитражного управляющего или саморегулируемой организации, из числа членов которой должен быть утвержден арбитражный управляющий в деле о банкротстве финансовой организации»[80]; Приказ Минэкономразвития России от 03 августа 2004 г. № 219 «О Порядке голосования органа, уполномоченного представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам при участии в собраниях кредиторов»[81]; Приказ Минэкономразвития России от 05 августа 2015 г. № 530 «Об утверждении форм документов, представляемых гражданином при обращении в суд с заявлением о признании его банкротом»[82]; Приказ Минэкономразвития России от 03 июля 2015 г. № 432 «Об утверждении Федерального стандарта деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих «Правила проведения саморегулируемой организацией арбитражных управляющих проверок профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации в части соблюдения требований Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности»[83].
Особое место среди подзаконных актов, регламентирующих отношения несостоятельности (банкротства), занимают приказы Министерства финансов Российской Федерации, к наиболее значимым из которых относятся: Приказ Минфина РФ от 12 апреля 2005 г. № 56н «Об утверждении Положения о порядке представления Федеральной налоговой службой в делах о банкротстве банков прав требования к банку, перешедших к государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в результате выплаты указанной корпорацией возмещения по вкладам»[84]; Приказ Минфина РФ от 21 февраля 2011 г. № 22н «Об утверждении форм документов, применяемых в целях реализации прав третьих лиц на погашение требований к должнику в ходе процедур банкротства»[85].
Примерами ведомственного нормотворчества в сфере несостоятельности (банкротства) являются утвержденные приказами Минэкономразвития федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих и деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих[86].
Среди данных актов, в частности, можно назвать: Приказ Минэкономразвития России от 20 февраля 2012 г. № 72 «Об утверждении Федерального стандарта профессиональной деятельности арбитражных управляющих «Правила ведения Реестра требований о передаче жилых помещений»[87]; Приказ Минэкономразвития России от 18 декабря 2012 г. № 799 «Об утверждении Федерального стандарта деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих «Правила проведения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего»[88]. Иные федеральные органы исполнительной власти также вправе регулировать отношения, возникающие в сфере несостоятельности (банкротства). В частности, речь идет о Приказе Министерства юстиции России от 14 августа 2003 г. № 195 «Об утверждении типовых форм отчетов (заключений) арбитражного управляющего»[89], о Приказе Министерства промышленности и торговли РФ от 21 февраля 2011 г. № 201 «Об утверждении формы отчетов о целевом использовании субсидии с целью предупреждения банкротства стратегической организации обороннопромышленного комплекса и о реализации мероприятий, предусмотренных программой финансового оздоровления (планом внешнего управления) указанной организации»[90]. Особенности несостоятельности (банкротства) особых категорий должников регламентированы не только на уровне законов, но и на уровне подзаконных актов, имеющих особую правовую природу и силу действия, например, таких как указания Банка России, к числу которых прежде всего следует отнести: Указание Банка России от 12 июля 2017 г. № 4462-У «О порядке утверждения Банком России плана участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, порядке внесения изменений в утвержденный план участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, порядке представления на рассмотрение Комитета банковского надзора Банка России плана участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в урегулировании обязательств банка, о составе отчета государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» о ходе выполнения мероприятий, предусмотренных планом участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, и порядке его представления в Банк России»[91]; Указание Банка России от 12 июля 2017 г. № 4460-У «О порядке разработки и утверждения Банком России плана участия Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, внесения изменений в утвержденный план участия Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, представления на рассмотрение Комитета банковского надзора Банка России и утверждение Советом директоров Банка России плана участия Банка России в урегулировании обязательств банка, о составе отчета общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора» о ходе выполнения мероприятий, предусмотренных планом участия Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка, и порядке его представления в Банк России»[92]; Указание Банка России от 12 июля 2017 г. № 4464-У «О порядке и методике проведения анализа финансового положения банка для решения вопроса об участии Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства или урегулировании обязательств банка»[93]; Указание Банка России от 12 июля 2017 г. № 4465-У «О порядке принятия Банком России решения об уменьшении размера уставного капитала банка до величины собственных средств (капитала) или до одного рубля в период деятельности временной администрации по управлению кредитной организацией, назначенной в соответствии с планом участия Банка России в осуществлении мер по предупреждению банкротства банка»[94]; Указание Банка России от 13 июня 2017 г. № 4404-У «О порядке представления конкурсным управляющим страховой организации в Банк России документов и информации, предусмотренных пунктами 9 и 10 статьи 184.4–1 Закона о банкротстве Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», порядке изъятия конкурсным управляющим у страховых агентов и иных лиц, которым были переданы бланки строгой отчетности страховой организации, бланков строгой отчетности страховой организации и их уничтожения конкурсным управляющим»[95]; Указание Банка России от 13 марта 2017 г. № 4313-У «Об утверждении программы обучения арбитражных управляющих в качестве конкурсных управляющих при банкротстве кредитных организаций»[96]; Указание Банка России от 29 декабря 2014 г. № 3520-У «О порядке подачи Банком России заявления о признании кредитного потребительского кооператива банкротом по ходатайству саморегулируемой организации кредитных потребительских кооперативов»[97]. К числу подзаконных нормативных правовых актов следует отнести также федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, разрабатываемые Национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
Отдельно следует остановиться на вопросе рассмотрения судебной практики в качестве источника права, в целом, и правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства), в частности[98]. Отмечая возрастающую роль судебной практики в настоящее время, некоторые авторы говорят о судебном правотворчестве как источнике российского права[99]. Важность рассмотрения судебной практики через призму источника права отмечают исследователи и применительно к сфере несостоятельности (банкротства)[100]. Так, к правовым позициям, сформированным Конституционным Судом РФ, оказывающим особое влияние на рассмотрение дел о несостоятельности, можно отнести позицию[101] о публично-правовой цели института банкротства, выражающейся в обеспечении баланса прав и законных интересов лиц, участвующих в деле о банкротстве, имеющих различные, зачастую диаметрально противоположные интересы. Кроме того, Конституционный Суд РФ обращает внимание на особый порядок формирования воли сторон в деле о банкротстве в связи с тем, что «процедуры банкротства носят публично-правовой характер, они предполагают принуждение меньшинства кредиторов большинством». Данная правовая позиция нашла свое отражение, в частности, в судебных актах, выносимых при разрешении споров о включении требований в реестр требований кредиторов должника, и применяется для защиты прав кредиторов и должника от включения фиктивной задолженности в реестр требований кредиторов должника. В развитие позиции о публично-правовой цели института банкротства Конституционный Суд РФ рассматривал особенности правового положения арбитражного управляющего, обусловленные специальными задачами и характером его деятельности в процессе несостоятельности (банкротства). В частности, Конституционный Суд РФ исследовал[102] положения Закона о банкротстве о членстве арбитражного управляющего в саморегулируемой организации как необходимого условия его допуска к осуществлению соответствующей профессиональной деятельности на предмет его соответствия Конституции РФ. Среди выводов Конституционного Суда РФ по