Другим главным аргументом против фактора противостояния с левыми эсерами в деле образования ВЧК является их участие в СНК, а немногим позже – и в самой Комиссии[136]. При рассмотрении этого вопроса важно учитывать расстановку акцентов и точную хронологию событий. Решение о вхождении левых эсеров в СНК было принято 7 декабря, как раз тогда, когда уже было принято постановление о создании ВЧК[137]. Следовательно, это решение изначально задавало вектор на монополию большевиков в борьбе с контрреволюцией. Ведь чекисты 18 декабря арестовали членов общества защиты Учредительного собрания, а в конце месяца активных работников «Союза союзов служащих государственных учреждений» – организаторов чиновничьего саботажа[138]. И не смотря на определенное противодействие со стороны левых эсеров в СНК, которые освободили арестованных членов общества защиты Учредительного собрания, чекистам удалось достичь первоочередных целей. Ведь представители левых эсеров были введены в ВЧК только в начале января 1918 г., когда первый шаг уже был сделан[139]. К тому же, как в СНК, так и в ВЧК большинство было за большевиками, что и обеспечивало им проведение репрессивных мер.
В.И. Ленин
В первое время аппарат ВЧК был небольшим, численный состав – несколько десятков человек. На организационном заседании Комиссии была определена первоначальная структура из трех отделов: Информационного (сбор политической и оперативной информации); Организационного (организация деятельности); Отдела по борьбе с контрреволюцией и саботажем[140]. Однако сразу же под влиянием складывающейся обстановки в столице был образован Отдел по борьбе со спекуляцией, а в конце января 1918 г. в Отделе по борьбе с контрреволюцией и саботажем был создан банковский подотдел, занимавшийся борьбой с саботажем банковских служащих[141]. В связи с особым характером деятельности ВЧК потребовались специальные вооруженные отряды для проведения обысков, арестов, облав и непосредственной борьбы с бандитами. В январе 1918 г. вышло постановление СНК, которое закрепило правовую основу для создания таких отрядов[142]. Одновременно была предпринята попытка создания в структуре ВЧК контрразведывательного бюро, которая не увенчалась успехом. Следовательно, уже в первые месяцы существования ВЧК ее организационная структура начинает изменяться, адаптируясь под возникающие угрозы для советской власти.
Первоначально деятельность чекистов распространялась в основном на Петроград. В условиях становления советской власти ВЦИК смог лишь ограничиться призывом к местным советам приступить к организации чрезвычайных комиссий. Петроградское время можно рассматривать как первый этап периода становления, продолжавшегося вплоть до второй половины 1918 г. В это время ВЧК была лишь одной из комиссий, выполнявших функции борьбы с контрреволюцией, саботажем и бандитизмом.
Председателем ВЧК был назначен Ф.Э. Дзержинский. Он как председатель направлял и регулировал деятельность Комиссии и ее отделов, а также выполнял представительские функции в СНК и ВЦИК. Вопросы управления, применения высшей меры наказания, утверждения штатов, заведующих отделами и подотделами первоначально было в ведении общего собрания членов Комиссии. В январе 1918 г. был установлен порядок, согласно которому члены ВЧК утверждались СНК. Для повседневного руководства практической деятельностью Комиссии 8 (21) декабря 1917 г. был избран Президиум ВЧК, в состав которого вошли председатель, два его заместителя и два секретаря. Он разрешал текущие вопросы и вопросы, выходившие за компетенцию отделов, а также созывал и определял повестку дня общего собрания Комиссии.
Ф.Э. Дзержинский и заседание коллегии ВЧК
В системе управления ВЧК власть председателя была ограничена коллегиальным принципом. Об этом говорит и тот факт, что на заседании Комиссии 26 февраля 1918 г. рассматривали вопрос о поступке Ф.Э. Дзержинского, который единолично приказал расстрелять бандитов, пойманных на месте преступления с оружием. И хотя серьезных последствий для Дзержинского по результатам заседания не было, все же Комиссия постановила, что впредь все решения вопросов о расстрелах решаются на общем собрании, а не персонально[143].
В связи с утверждением СНК 21 февраля 1918 г. Декрета-воззвания «Социалистическое Отечество в опасности!» ВЧК объявила о праве проводить внесудебные расстрелы, а также обратилась к местным советам с повторным призывом о немедленной организации чрезвычайных комиссий на местах.
В марте 1918 г. начинается второй этап становления ВЧК, который ознаменовался переездом в Москву, организационным строительством Комиссии во всероссийском масштабе и расширением направлений ее деятельности. В это время был создан Отдел по борьбе с преступлениями по должности, а также Тюремный и Хозяйственный отделы. На заседании ВЧК 18 марта 1918 г. было принято решение о преобразовании Организационного отдела в Иногородний, который координировал работу местных чрезвычайных комиссий[144].
Период становления продолжался в течение весны – осени 1918 г., когда ЧК были организованы в Петрограде, Нижнем Новгороде, Омске, Симбирске, Туле, Вятке, Орле, Астрахани и других губернских городах России. Значительную роль в выработке единых организационных принципов построения органов ЧК и унификации форм и методов борьбы сыграла состоявшаяся в июне 1918 г. I Всероссийская конференция ЧК. В итоге, согласно постановлению этой конференции, было предписано организовать при каждом «областном, губернском Совдепе, а также при крупных уездных Совдепах, узловых железнодорожных центрах, крупных портах, в пограничной полосе – стройную сеть ЧК». Кроме того, ВЧК объявлялась центральным органом всех чрезвычайных комиссий, деятельность которых строилась на принципе «строгой централизации»[145].
Структура чекистских органов в основном включала уездные ЧК на низовом уровне, а средним звеном являлись губернские ЧК. К августу 1918 г. сеть местных ЧК включала 38 губернских и 75 уездных чрезвычайных комиссий. Кроме того, в эту систему входили также и пограничные ЧК, которые организовывали работу по борьбе с контрабандистами и иностранными шпионами. К сентябрю 1918 г. на западной границе РСФСР действовало 34 пограничных ЧК[146].
Была упорядочена и организация войск ВЧК, в задачу которых входило военизированное обеспечение деятельности ВЧК и охрана важнейших государственных учреждений. Согласно постановлению I Всероссийской конференции ЧК, создавался Особый корпус войск ВЧК. Руководство возлагалось на председателя ВЧК и штаб. Особый корпус состоял из батальонов, которые на местах находились в распоряжении председателей губернских ЧК. К лету 1918 г. в Особый корпус входило 35 батальонов[147].
Между тем, образование местных органов проходило не без определенных сложностей, что проявилось не только в их названиях, но и различных вариантах организации местных ЧК. На низовом уровне они создавались не только при уездных городах, но и в волостях, и на заводах. Как показывает отчетность о деятельности Нижегородской губЧК за 1918 г., в ее подчинении было 10 ЧК, образованных в уездных городах, и 4 – в селах. В Пермской губернии работала ЧК Нижнетагильского завода. На среднем уровне были предприняты попытки создания областных ЧК. Так, компетенция Северной областной ЧК распространялась на территорию Союза коммун Северной области, включавшую 8 губерний[148]. В условиях Гражданской войны и становления государственного аппарата советской власти на местах добиться единообразия в органах ЧК было крайне сложно, поэтому система органов ВЧК неоднократно изменялась. Такая ситуация не могла не сказываться на продуктивности деятельности чекистов.
С образованием ЧК стали возникать трения с различными местными властями. Иногородний отдел получал массу сведений о таких конфликтах. Приказом ВЧК от 28 августа 1918 г. № 26 указывалось, что ЧК в своей работе «несомненно автономны и должны беспрекословно исполнять все распоряжения, исходящие от ВЧК». Советам же ЧК только подотчетны, но ни в коем случае советы не могут отменять или приостанавливать распоряжений ЧК, исходящих от ВЧК[149].
Структура центрального аппарата ВЧК на 11 июля 1918 г. состояла из Президиума, четырех линейных отделов (Иногородний, Контрреволюционный, Спекулятивный, Преступлений по должности), трех вспомогательных (Хозяйственный, Комендантский, Автомобильный), а также штаба Особого корпуса войск. К осени 1918 г. штат сотрудников, по данным переписи служащих ВЧК комиссией ВЦИК, насчитывал 589 человек[150].
В период становления органов ВЧК предпринимается попытка реформы управления. С одной стороны, с увеличением численности возникает очевидная проблема созыва общих собраний. С другой – для решения текущих вопросов сил Президиума в условиях расширения деятельности ВЧК становится недостаточно. Поэтому было принято решение о создании Бюро ВЧК, состоявшего из Президиума и заведующих отделами[151].
Реализация принципа «строгой централизации» напрямую была связана с милитаризацией Комиссии. Понимая это, на заседании ВЧК 20 марта 1918 г. Ф.Э. Дзержинский предложил безусловное и беспрекословное исполнение всех приказов, однако при обсуждении этого вопроса единогласия было мало. Поэтому смогли принять лишь постановление о контроле секретарями за своевременным исполнением всех постановлений Комиссии[152].
Разгоравшаяся Гражданская война и обострение внутренней политической ситуации привело, как уже отмечалось, к дальнейшему расширению задач ВЧК. В связи со стратегическим значением железных дорог постановлением СНК от 7 августа 1918 г. был организован Железнодорожный отдел при ВЧК. В стране создавалась сеть железнодорожных отделов при каждой ГубЧК, отделений на крупных стациях, узлах и конечных пунктах и комиссаров на маленьких станциях. Кроме того, вводилось деление железной дороги на 8 округов, в которых образовывались окружные железнодорожные отделы[153].
Особая роль в условиях военного времени отводилась обеспечению безопасности в армейских подразделениях и организации контрразведки. Еще в январе 1918 г. Ф.Э. Дзержинский поднимал вопрос о ликвидации старой контрразведки и передаче ее функций в органы ВЧК, но тогда он не нашел поддержки в руководстве Советской Республики. С весны 1918 г. контрразведка была сосредоточена в Военном контроле, который являлся преемником соответствующих структур Временного правительства. В марте 1918 г. он перешел в подчинение Революционного военного совета Республики (РВСР). Однако 9 апреля 1918 г. на заседании ВЧК было вынесено предложение выделить в Отделе по борьбе с контрреволюций специальное подразделение для такой работы в военной среде. Говорить о специальной структуре в органах ВЧК было еще рано из-за отсутствия подразделений на местах, да и сама разведка Контрреволюционного отдела не имела соответствующего аппарата. Следовательно, процесс формирования контрразведки в органах ВЧК проходил одновременно со становлением органов Военного контроля с преобладающим развитием последних. К осени 1918 г. в аппарат Военного контроля входило 8 фронтовых и окружных отделов, 13 отделений и 23 пункта [154].
С началом чехословацкого мятежа в июне 1918 г. часть работы по борьбе с контрреволюцией взяли на себя ЧК Поволжья. Однако жизнь скоро показала, что деятельность одних лишь местных ЧК недостаточна в деле укрепления боеспособности армии и тыла. В июле 1918 г. было принято постановление СНК «О создании Чрезвычайной комиссии на Чехословацком фронте»[155]. В «Положении-инструкции армейским чрезвычайкомам по борьбе с контрреволюцией на Чехословацком фронте» основная задача армейских ЧК формулировалась как «борьба с контрреволюцией во всех ее проявлениях, шпионажем, пьянством, преступлениями по должности и т. п. в армейской среде»[156]. С этого времени начался процесс создания фронтовых и армейских ЧК.
С сентября 1918 г. по август 1920 г. наблюдается время поиска организационных решений и места ВЧК в системе управления государством. На этот процесс оказывали влияние, с одной стороны, ситуация с местными ЧК, с другой – внутриполитическая обстановка, а также характер борьбы с контрреволюцией. Стихийная организация чекистских органов на местах привела к целому ряду проблем. В сентябре 1918 г. Иногородний отдел отмечал, что слабо налажена связь губЧК с ВЧК и еще хуже уездных ЧК с губЧК. Местные ЧК при отсутствии контроля понимали по-своему задачу проведения «красного террора», а также, с организационной точки зрения, без связи с центром чувствовали себя «очень слабо».
Неопределённость правового статуса ВЧК, имевшей большие полномочия в осуществлении «красного террора», способствовала усилению нападок на нее со стороны местных исполкомов, Наркомата юстиции (НКЮ) и Наркомата внутренних дел (НКВД). В органах центральной власти наиболее активно против ВЧК выступал НКЮ, который еще во главе с И.З. Штейнбергом встал в оппозицию чекистам. Основной причиной конфликта были слишком широкие полномочия чекистов, которые создавали массу проблем с соблюдением законности. Судя по материалам НКЮ, жалоб на неправомерность действий органов ВЧК хватало[157].
Определенные нападки на органы ВЧК были и со стороны НКВД, который в сентябре 1918 г. разослал всем губернским и уездным исполкомам телеграмму с предложением высказаться по вопросу подчиненности ЧК. Отмечалось, что ВЧК настаивает на самостоятельности местных ЧК, а НКВД – на необходимости их включения на правах подотдела с определенной автономией в отдел управления исполкома. Большинство местных исполкомов поддержали последнюю точку зрения[158]. В недрах НКВД в это время появился доклад начальника Центрального управления уголовно-розыскного подотдела о деятельности чекистов. В нем указывалось, что вмешательство «деятелей» ВЧК в работу этого подотдела создавало такую атмосферу, в которой «разобраться нельзя»[159].
В этих условиях как партийной властью, так и руководством чекистов предпринимался ряд шагов по поиску выхода из кризиса. Во-первых, 29 сентября 1918 г. выходит сообщение о создании при ВЧК контрольно-ревизионной коллегии, призванной бороться с грабежами, взяточничеством и шантажом со стороны лиц, состоящих на советской службе[160]. Впоследствии в состав этого контролирующего органа были введены представители Центрального комитета Российской коммунистической партии (большевиков) (ЦК РКП[б]), НКВД и НКЮ, а также было предоставлено право опротестования постановлений отделов и применения высшей меры наказания[161].
Во-вторых, во избежание произвольных форм в организации местных ЧК в сентябре 1918 г. было принято «Положение ВЧК о губернских и уездных чрезвычайных комиссиях», предписывающее в обязательном порядке включать в структуру местных ЧК 4 главных отдела: Отдел по борьбе с контрреволюцией, Отдел по борьбе со спекуляцией, Отдел по борьбе с преступлениями по должности и Иногородний отдел[162].
В-третьих, в начале октября в ЦК РКП(б) созревает решение составить проект положения о ВЧК, ее взаимоотношениях с другими комиссариатами как в центре, так и на местах. Эта задача была возложена в ВЧК на комиссию из Я.Х. Петерса, И.Н. Полукарова и В.В. Фомина[163]. 28 октября 1918 г. Президиум ВЦИК принял «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях», согласно которому ВЧК являлась органом исполнительной власти и подчинялась СНК. Председатели местных ЧК избирались исполкомами и утверждались ВЧК. Постановления местных чрезвычайных комиссий могли отменить или приостановить только ЧК вышестоящей инстанции[164]. Между тем, Положение о ВЧК хотя и определяло правовой статус Комиссии, но лишь в общих чертах, что предопределило появление новых междуведомственных конфликтов.