Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) - Николай Константинович Науменков

Н.К. Науменков

Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г.  257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

Список сокращений

Органы государственной власти, иные государственные органы и организации:

Государственная Дума Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации;

Совет Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

КС России Конституционный Суд Российской Федерации;

ВС России Верховный Суд Российской Федерации;

СКАД ВС России Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации;

СКГД ВС России Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации;

СКЭС ВС России Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации;

МВД России Министерство внутренних дел Российской Федерации;

ГИБДД МВД России Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации;

МИД России Министерство иностранных дел Российской Федерации;

Минобороны России Министерство обороны Российской Федерации;

Минприроды России Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

Минрегион России Министерство регионального развития Российской Федерации;

Минстрой России Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

Минтранс России Министерство транспорта Российской Федерации;

Минфин России Министерство финансов Российской Федерации;

Минэкономразвития России Министерство экономического развития Российской Федерации;

Минюст России Министерство юстиции Российской Федерации;

Ространснадзор Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;

ФСО России Федеральная служба охраны Российской Федерации Росавтодор Федеральное дорожное агентство;

Росархив Федеральное архивное агентство;

Росимущество Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Ростехрегулирование Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

ГК «Автодор»  Государственная компания «Российские автомобильные дороги»;

ГК «Росатом»  Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».

Правовые акты:

Закон о дорожных фондах Закон РФ от 18 октября 1991 г.  1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» (название в ред. Закона РФ от 25 декабря 1992 г.  4226-1)[1], утратил силу;

часть первая ГК РФ Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г.  51-ФЗ[2];

Закон о безопасности движения Федеральный закон от 10 декабря 1995 г.  196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[3];

часть вторая ГК РФ Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г.  14-ФЗ[4];

УК РФ Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г.  63-ФЗ[5];

Закон о госконтроле за международными автомобильными перевозками Федеральный закон от 24 июля 1998 г.  127-ФЗ «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»[6];

БК РФ Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г.  145-ФЗ[7];

часть первая НК РФ Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г.  146-ФЗ[8];

Закон об организации органов власти субъектов РФ Федеральный закон от 6 октября 1999 г.  184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9];

часть вторая НК РФ Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г.  117-ФЗ[10];

ЗК РФ Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.  136-ФЗ[11];

КоАП РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.  195-ФЗ[12];

ТрК РФ Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г.  197-ФЗ[13];

АПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г.  95-ФЗ[14];

Закон об организации местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г.  131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15];

ГсК РФ Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.  190-ФЗ[16];

Закон о ГК «Автодор»  Федеральный закон от 17 июля 2009 г.  145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[17];

КАС РФ Кодекс административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г.  21-ФЗ[18];

Закон о государственно-частном партнерстве Федеральный закон от 13 июля 2015 г.  224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[19];

Закон об организации движения Федеральный закон от 29 декабря 2017 г.  443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[20].

Источники правовых актов:

pravo.gov.ru «Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru»;

БВС РФ «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации»;

БМД «Бюллетень международных договоров»;

БНА ФОИВ «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти»;

Ведомости ВС СССР «Ведомости Верховного Совета СССР»;

Ведомости СНД и ВС РСФСР «Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР»;

Ведомости СНД и ВС РФ «Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации»;

ВКС РФ «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации»;

РГ «Российская газета»;

САПП РФ «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации»;

СЗ РФ «Собрание законодательства Российской Федерации»;

СП РСФСР «Сборник постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР»;

СП РФ «Сборник постановлений Правительства Российской Федерации»;

СП СССР «Собрание Постановлений Совета Министров СССР»;

СПС справочные правовые системы.

Иные сокращения:

ЕГРАД Единый государственный реестр автомобильных дорог;

ЕГРЮЛ Единый государственный реестра юридических лиц;

ИНН идентификационный номер налогоплательщика;

КПП код причины постановки на учет;

ОГРН основной государственный регистрационный номер;

ОКАТО Общероссийский классификатор административно-территориальных образований;

ОКВЭД2 Общероссийский классификатор видов экономической деятельности;

ОКОГУ Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления;

ОКОПФ Общероссийский классификатор организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов;

ОКПО Общероссийский классификатор предприятий, организаций;

ОКФС Общероссийский классификатор форм собственности.

Введение

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г.  257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также комментируемый Закон) является основополагающим федеральным законом, регулирующим вопросы создания и использования автомобильных дорог в России. С его принятием устранены обусловленные отсутствием такого акта пробелы и противоречия в законодательстве РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве комментируемого Закона (законопроект  435117-4, внесен группой депутатов Государственной Думы), автомобильные дороги являются неотъемлемой частью единой транспортной инфраструктуры России. Эффективное функционирование и развитие сети автомобильных дорог являются важнейшим условием развития общества и государства, в т. ч. решения задач обеспечения обороноспособности и национальной безопасности, экономики, социальной сферы и культуры.

Разработчиками законопроекта также отмечалось следующее:

некоторые нормативные правовые акты были приняты более 20 лет назад и поэтому могут применяться лишь в определенной части в связи с ограничениями, установленными более поздними нормативными правовыми актами. Среди таких документов Устав автомобильного транспорта РСФСР, утв. Постановлением Совета Министров РСФСР от 8 января 1969 г.  12[21] (признан утратившим силу Постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2009 г.  112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»[22]), Постановление Совета Министров РСФСР от 9 июня 1959 г.  930 «Об утверждении Положения о порядке пользования автомобильными дорогами и Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[23], Постановление Совета Министров РСФСР от 5 марта 1969 г.  129 «Об утверждении Правил по охране автомобильных дорог и дорожных сооружений»[24]. С даты принятия указанных нормативных правовых актов изменилось не только государственное устройство страны, но и изменился порядок правового регулирования в сфере имущественных и земельных отношений;

с признанием утратившим силу с 1 января 2005 г. Закона о дорожных фондах вопросы дорожного хозяйства на законодательном уровне комплексно практически не урегулированы. При этом в ряде нормативных правовых актов представлены положения, лишь косвенно применимые к вопросам правового регулирования режима автомобильных дорог. Отдельные направления правового регулирования, имеющие существенное значение для развития отрасли (например, эксплуатация федеральных автомобильных дорог на платной основе и использование придорожных полос федеральных автомобильных дорог), закреплены в подзаконных нормативных правовых актах, преимущественно в постановлениях Правительства РФ;

таким образом, дорожное хозяйство является одной из немногих отраслей в России, не имеющей единого федерального законодательного акта, который объединял бы массив подзаконных нормативных правовых актов и регламентировал особенности правового регулирования проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и использования автомобильных дорог единым образом как для федерального уровня, так и для субъектов РФ и органов местного самоуправления. Разрозненность и несогласованность правового регулирования приводят к тому, что многие нормативные правовые акты в области дорожной деятельности оказываются недостаточно эффективными и не имеют адекватного механизма реализации. Устранение указанных проблем и обеспечение целостного регулирования возможно только на уровне общего федерального закона об автомобильных дорогах в России.

Основная идея комментируемого Закона определена в пояснительной записке к его проекту как установление единых правовых основ деятельности, связанной с проектированием, строительством, реконструкцией, ремонтом, содержанием и использованием федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов РФ, муниципальных и частных автомобильных дорог, а также управления ими. Закон закладывает основы классификации автомобильных дорог в России; определяет компетенцию органов государственной власти России, субъектов РФ, органов местного самоуправления в дорожном хозяйстве; упорядочивает систему прав и обязанностей организаций и граждан, использующих автомобильные дороги, участвующих в их эксплуатации или развитии, в том числе на платной основе с привлечением частных инвестиций.

Наряду с непосредственным правовым регулированием общественных отношений в сфере использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности комментируемым Законом (в его первоначальной редакции) внесены изменения в ряд законодательных актов РФ, в т. ч. в БК РФ, часть вторую НК РФ, ЗК РФ, КоАП РФ, ГсК РФ, а также в Федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности на нарушение порядка их выполнения», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и некоторые другие, вносившие изменения в указанные акты.

О необходимости принятия Федерального закона «Об автомобильных дорогах» говорилось в подпрограмме «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (20022010 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г.  848[25]. Разработка проекта данного Закона предусматривалась планом действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (20062008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г.  38-р[26]. Следует также упомянуть о таких программных документах, в которых отмечалась необходимость принятия названного Закона, как Транспортная стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г.  45[27], и Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года, утв. Приказом Минтранса России от 31 июля 2006 г.  94[28] (см. коммент. к ст. 2 Закона).

В перечисленных программных документах также говорилось о необходимости принятия и Федерального закона «О платных автомобильных дорогах». Соответствующий законопроект ( 418503-4) был внесен в Государственную Думу в апреле 2007 г. (распоряжение Правительства РФ от 10 апреля 2007 г.  433-р[29]). Однако, поскольку в мае 2007 г. был внесен проект комментируемого Закона, регулирующий в т. ч. и вопросы использования платных автомобильных дорог, федеральный законодатель отказался от принятия отдельного закона с указанным предметом регулирования. Соответственно, вопросы использования автомобильных дорог на платной основе законодательно урегулированы главой 7 комментируемого Закона.

В январе 1999 г. в Государственную Думу также вносился проект Федерального закона «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности» (законопроект  98105955-2, внесен группой депутатов Государственной Думы). Данный Закон был принят Государственной Думой 1 декабря 1999 г. и одобрен Советом Федерации 22 декабря 1999 г. Однако Президент РФ этот Закон отклонил (письмо Президента РФ от 3 января 2000 г.  Пр-26[30]), прежде всего, по причине отсутствия собственного предмета правового регулирования данного Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).

Глава 1

Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона