Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. 474-ФЗ часть 2 комментируемой статьи с 1 января 2017 г. дополнена пунктом 10, в соответствии с которым комментируемый Закон не применяется к отношениям, связанным с закупкой товаров, работ, услуг ЦИК России, избирательными комиссиями субъектов РФ, в том числе при возложении на них полномочий окружной избирательной комиссии, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Как отмечено в письме Минфина России и Казначейства России от 23 марта 2017 г. 0904-06/16725/0704-05/13249 «О закупках товаров, работ, услуг, осуществляемых избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставленных из федерального бюджета», в связи с этим избирательные комиссии субъектов РФ не включают в планы закупок закупки товаров, работ, услуг, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, предоставленных на подготовку и проведение выборов в федеральные органы государственной власти, референдумов России.
Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. 504-ФЗ[20], внесшим изменения в комментируемый Закон в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме, с 1 июля 2018 г. часть 2 комментируемой статьи дополнена пунктом 10, исключающим из сферы действия комментируемого Закона отношения, связанные со взиманием оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки платы в соответствии с ч. 4 ст. 24
1
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления особенностей регулирования отношений, указанных в ч. 1 данной статьи, в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, отдельными федеральными законами (т. е. иными, нежели комментируемый Закон).
В прежней редакции рассматриваемой части прямо указывалось, что такие особенности могут быть установлены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. 275ФЗ «О государственном оборонном заказе»[21]. Названный Закон согласно его ст. 1 (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. 159-ФЗ[22]) устанавливает правовые основы государственного регулирования отношений, связанных с формированием, особенностями размещения, выполнения государственного оборонного заказа и государственного контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа, определяет основные принципы и методы государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по государственному оборонному заказу. Случаи установления в Федеральном законе «О государственном оборонном заказе» особенностей регулирования отношений, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, предусмотрены в в положениях ч. 2 ст. 16, ч. 21 ст. 22, ч. 6 ст. 33, ч. 3 ст. 34, ч. 5 ст. 41, ч. 25 ст. 95, ч. 10 ст. 96 и ч. 31 ст. 99 комментируемого Закона.
Еще ранее в ч. 3 ст. 1 Закона о размещении заказов предусматривалось, что иными федеральными законами могут устанавливаться особенности размещения не только государственного оборонного заказа, но и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв. Речь шла о Федеральном законе от 29 декабря 1994 г. 79ФЗ «О государственном материальном резерве»[23], который согласно его преамбуле устанавливает общие принципы формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов государственного материального резерва и регулирует отношения в данной области.
Рассматриваемая часть изложена в новой редакции Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. 396-ФЗ, которым в комментируемый Закон введены положения, предусматривающие установление особенностей регулирования отношений, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, Федеральными законами от 24 июля 2002 г. 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»[24] (ч. 2
1
1
1
Статья 2. Законодательство Российской Федерации и иные нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
1. Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.
2. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона (далее нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок).
3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.
4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
1. В комментируемой статье определены состав и структура законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок»), а также предусмотрено и регламентировано издание иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (для обозначения таких актов в комментируемой статье введено юридико-техническое сокращение «нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок»).
Часть 1 комментируемой статьи определяет, что законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, БК РФ и состоит из комментируемого Закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 данного Закона. В точности аналогичное положение содержалось в ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов. При этом не упоминалась Конституции РФ, но то, что законодательство РФ о размещении заказов основывалось на ее положениях, подразумевалось как очевидное, поскольку Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ее ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ.
Применительно к положениям комментируемой статьи особое значению имеют положения ст. 71 Конституции РФ, относящие к ведению России такие вопросы, как установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти (п. «г»), установление правовых основ единого рынка (п. «ж»), гражданское законодательство (п. «о»). В соответствии же с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Соответственно, в ч. 1 комментируемой статьи речь идет о законодательных актах только федерального уровня.
Определение в качестве основ законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок ГК РФ и БК РФ, т. е. основных законодательных актов соответственно гражданского законодательства и бюджетного законодательства, предопределено предметом регулирования данных законодательных отраслей. Ранее существование законодательства РФ о размещении заказов прямо предполагали ряд норм части второй ГК РФ (в ред. Федерального закона от 2 февраля 2006 г. 19ФЗ[26]), а именно положения п. 2 ст. 525, ст. 768 и 778 данного акта. БК РФ также прямо предполагал существование законодательства о размещении заказов, а именно в п. 1 ст. 72 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. 63ФЗ[27]).
В части 1 комментируемой статьи также в точности аналогично ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов определено соотношение комментируемого Закона с иными федеральными законами, содержащими нормы права о контрактной системе в сфере закупок: такие нормы должны соответствовать комментируемому Закону. Тем самым определено центральное, системообразующее место комментируемого Закона в структуре законодательства о контрактной системе в сфере закупок. В данном положении прослеживается аналогия с соответствующими положениями п. 2 ст. 3 части первой ГК РФ и ст. 2 БК РФ о месте данных Кодексов соответственно в системе гражданского законодательства и бюджетного законодательства.
Как отмечено в Обзоре судебной практики 2017 г. (вводная часть, п. 23, 28), поскольку в силу ч. 1 комментируемой статьи законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях ГК РФ, при разрешении споров, вытекающих из государственных (муниципальных) контрактов, суды руководствуются нормами комментируемого Закона, толкуемыми во взаимосвязи с положениями ГК РФ, а при отсутствии специальных норм непосредственно нормами ГК РФ.
Перечень законодательных актах федерального уровня, регулирующих отношения, связанные с контрактной системе в сфере закупок, довольно обширен. Составить представление о перечне этих актов позволяет Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. 396-ФЗ, которым внесены изменения, связанные с принятием комментируемого Закона (ряд Законов содержал лишь отсылочные нормы к Закону о размещении заказов) в следующие акты: КоАП РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах», Федеральные законы «О государственном материальном резерве», «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О государственной социальной помощи», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О техническом регулировании», «О выборах Президента Российской Федерации», «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», «О связи», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О рекламе», «О защите конкуренции», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «Об аудиторской деятельности», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами», «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «О Следственном комитете Российской Федерации», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О государственном оборонном заказе», «О Счетной палате Российской Федерации».
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает право Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, ГК «Росатом», ГК «Роскосмос» в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с контрактной системе в сфере закупок (для обозначения таких актов в комментируемой статье введено юридико-техническое сокращение «нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок»).
Прежде в части 2 ст. 2 Закона о размещении заказов говорилось об аналогичных полномочиях только Президента РФ и Правительства РФ, а в ч. 3 указанной статьи устанавливалось право федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены названным Законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства РФ. Таким федеральным органом исполнительной власти являлось Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России), на что и указывалось в п. 1 Положения о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»[28]. «Предшественником» названного органа являлось Министерство экономического развития и торговли РФ (с таким же сокращенным наименованием Минэкономразвития России), преобразованное Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[29].