Главной причиной этих трудностей является старение сотрудников, автоматически приводящее к увеличению расходов на заработную плату, на которую в настоящее время приходится почти 80 % бюджета университета. Поэтому университеты должны диверсифицировать свои ресурсы за счет услуг[28], исследовательских контрактов или профессиональной переподготовки, на которые пришлось всего 2,74 % ресурсов в 2019 г. Они также могут получать пожертвования (например, через фонды).
Рис. 4. Доля государственных средств, выделяемых на высшее образование (исключая деятельность в области научных исследований), % от общего объема государственных расходов
Источник: https://www-alternatives-economiques-fr.camphrier-1.grenet.fr/universite-va-craquer/00086197.
Внебюджетное финансирование (инвестиции в будущее), или ресурсы научно-исследовательских организаций, не всегда учитывается на счетах университетов. Такой вид финансирования может также привести к неравенству, связанному с территориальными диспропорциями в распределении инвестиций. В то время как международные рейтинги создают ощущение «понижения класса» французского университета и сопоставление соответствующих расходов студента университета и учащегося высшей школы вызывает опасения по поводу раскола высшего образования, финансирование высшего образования и научных исследований было определено как высший политический приоритет. Это решение приносит свои плоды, поскольку в 2015 г. государственные расходы на высшее образование во Франции составляли лишь незначительную часть бюджета по сравнению с несколькими странами ОЭСР, как показано на рис. 4.
1.3.4. Руководство и управление
Хотя университеты самостоятельно определяют содержание своих уставов и внутренних структур[29], они тем не менее являются государственными учреждениями и поэтому на них распространяются некоторые общие правила, касающиеся их организации и функционирования. Образовательное учреждение имеет руководящие органы, способные выражать свою волю как субъект права. Таким образом, оно имеет совещательный орган (совет директоров) и исполнительный (президент или директор) и:
принимает решения, которые могут быть индивидуальными или регулирующими, односторонними или договорными;
может владеть собственным имуществом, в том числе недвижимым и движимым;
осуществляет свою деятельность за счет собственного бюджета;
может защищать свои интересы в суде.
Статус юридических лиц, регулируемых публичным правом, т. е. подпадающих в принципе под сферу применения публичного права, рассматривается как прерогатива публичной власти. В то же время принадлежность к числу государственных институтов ведет к применению более строгих правил, которые, как правило, предохраняют от каких бы то ни было сложностей в управлении учреждением. Это относится к наличию государственной опеки над учреждениями, осуществляемой министерством или министерствами, к которым они относятся. Государственные учреждения научного, культурного и профессионального характера (Etablissement Public à Caractère Scientifique, Culturel et Professionnel, EPSCP) находятся под надзором министра высшего образования и науки, а также под административным и финансовым контролем. Кроме того, правомерность решений, принятых органами таких учреждений научного, культурного и профессионального характера, определяется ректором академии, канцлером университета, который может сделать представление ректору.
Автономия университетов поворотный момент в управлении
Закон о свободах и ответственности университетов 2007 г. призвал к оптимизации образовательными учреждениями всех своих ресурсов: кадровых, бюджетных и имущественных. Он требовал систематического пересмотра перспектив устойчивости проектов, осуществляемых управленческими группами (как в университете, так и в каждом структурном подразделении), которые имеют право на распоряжение собственными средствами. Автономные университеты имеют дополнительные возможности в управлении своими бюджетами. Они имеют общий бюджет (включая средства, направляемые на заработную плату) и сами распределяют средства между различными подразделениями[30]. Однако для того, чтобы справиться с этими новыми обязанностями, соответствующим университетам часто приходилось расширять свои административные услуги и тем самым еще больше увеличивать объем средств, направляемых на выплату заработной платы.
Согласование различных механизмов финансирования университетов в настоящее время является ключевым вопросом в процессе усиления бюджетной и финансовой устойчивости политики вузов в области подготовки кадров и исследовательской деятельности с момента их присоединения к программе расширения ответственности и полномочий. Согласованность и взаимная дополняемость между многочисленными источниками финансирования оказывают значительное влияние на способность высшего учебного заведения занять собственное стратегическое положение, что позволяет ему не только выполнять свои общественные задачи в оптимальных условиях, но и проводить политику дифференциации и выделяться на основании «добавленной стоимости» в условиях все более конкурентной среды, а также удовлетворять конкретные локальные потребности в подготовке кадров.
Слияние или объединение университетов
Заметным законодательным изменением является обязанность университетов, относящихся к одной и той же академии, объединяться либо путем слияния или ассоциации соответствующих учебных учреждений с одним из университетов, который затем играет ведущую роль, либо, наконец, в рамках Сообщества университетов и образовательных учреждений (COMUE). Эти изменения также касаются публичных высших школ. Присоединение частных учебных заведений к различным структурам высшего образования одобряется. Независимо от выбранной формы именно объединение становится основным субъектом в общении с министерством, особенно в ходе переговоров о заключении пятилетних контрактов на объекты, с которыми связаны местные органы власти (в частности, регионы и метрополии). Некоторые значительные ассигнования, такие как финансирование Института передового опыта (Initiatives DExcellence, IDEX), были обусловлены созданием этих объединений (например, UGA: Университет Гренобль-Альпы)
1.3.5. Оценка университетов
В 1984 г. в соответствии с Законом Савари был учрежден Национальный комитет по оценке (Comité National dEvaluation, CNE). Это независимый административный орган, задачей которого является оценка работы всех государственных учреждений научного, культурного и профессионального характера: университетов, школ и крупных учебных заведений, находящихся под контролем министра высшего образования.
Комплексная оценка
Программный Закон о научных исследованиях 2006 г. привел к созданию Агентства по оценке научных исследований и высшего образования (Agence dEvaluation de la Recherche et de lEnseignement Supérieur, AERES), которое заменил Национальный комитет по оценке. Агентство отвечало за общую оценку организаций высшего образования и научных исследований, включавших как образовательные учреждения, исследовательские подразделения, так и программы профессиональной подготовки. Агентство по оценке научных исследований и высшего образования было ликвидировано Законом о высшем образовании и научных исследованиях 2013 г.[31]
В настоящий момент органом, отвечающим за оценку деятельности университетов и высших учебных заведений, является Высший совет по оценке научных исследований и высшего образования (Haut Conseil de lEvaluation de la Recherche et de lEnseignement Supérieur, HCERES). Это независимый административный орган, т. е. «административный орган, действующий от имени государства и обладающий реальной властью, но не подчиняющийся правительству»[32].
Высший совет по оценке научных исследований и высшего образования отвечает за оценку высших учебных заведений и научно-исследовательских институтов, учебных курсов и исследовательских групп, как французских, так и зарубежных[33]. Он управляется Советом, состоящим из 30 членов, из их числа назначается председатель. Поскольку оценка основана на мнениях коллег, то все члены Совета связаны в профессиональной деятельности с высшим образованием и наукой.
Критерии эффективности
С принятием Закона о свободах и ответственности университетов государственная политика в отношении высшего образования и исследовательской деятельности была направлена на повышение объективности оценки результатов деятельности университетов. Если ранее они должны были заниматься преподаванием и проведением исследовательской деятельности, то теперь должны стать «эффективными»! Этот новый аспект университетской деятельности был в значительной степени обусловлен созданием нового органа государственного управления (New Public Management, NPM) в рамках государственной реформы, а также новым методом европейского управления, особенно после Лиссабонского саммита в марте 2000 г. Именно в рамках ЕС внедрение показателей эффективности стало одним из основных направлений государственной деятельности.
Таким образом, Лиссабонская стратегия основана на практике бенчмаркинга, в основе которой лежит сравнение внутренних достоинств и поиск «лучших практик» с целью совершенствования государственного образования. Сфера высшего образования и научных исследований должна соответствовать этой стратегии для построения высококонкурентной «экономики знаний», способствующей росту инноваций, инвестиций, созданию рабочих мест и т. д. Там, где ранее университет имел миссии, Органический закон о финансовом законодательстве определяет четкие «функции и цели».
Примечания
1
http://www.cpu.fr/information/histoire-de-luniversite/.
2
https://www.vie-publique.fr/en-bref/271197-conseil-constitutionnel-gratuite-de-lenseignement-superieur.
3
Подробности о государственных учреждениях см.: http://www.cpu.fr/ cpu-les-etablissements-membres/ ОВ.
4
URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jo_pdf.do7idMORFTEXT000000503527.
5
Кодекс об образовании, ст. D711-1, ранее Указ N 2000-250 от 15 марта 2000 г. о классификации государственных учреждений научного, культурного и профессионального характера; вступил в силу с 1 января 2018 г.
6
https://www.legifrance.gouv.fr/affichLoiPreparation.do?idDocument=JORF DOLE000027197524&type=general.
7
Постановление от 12 декабря 2018 г. об опробовании новых форм сближения высших учебных заведений: https://www.legifrance.gouv.fr/ affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000037800979&categorieLien=id.
8
Это различие постепенно стирается.
9
Первоначально государственные учреждения научного, культурного и профессионального характера (Etablissement Public à Caractère Scientifique, Culturel et Professionnel, EPSCP) отличались способом назначения президента университета или Национального политехнического института (Institut National Polytechnique, INP), здесь это выборная должность; в других категориях учреждений или даже других государственных учреждениях научного, культурного и профессионального характера (Etablissement Public à Caractère Scientifique, Culturel et Professionnel, EPSCP) президенты не избираются.
10
Кодекс об образовании с комментариями база Dalloz, издание 2012 г.
11
Аттестат о среднем образовании является национальным дипломом об окончании общего, технического или профессионального среднего образования. Он соответствует международному уровню CITE/ISCED3 и уровню 4 номенклатуры уровней подготовки во Франции.
12
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT0000005 31454&categorieLien=id.
13
http://www.cpu.fr/information/histoire-de-luniversite/.
14
https://cache.media.enseignementsup-recherche.gouv.fr/file/2020/50/3/ NF_2020_07_universites_num_1293503.pdf.
15
Принятый термин для обозначения общего полного среднего образования.
16
Существуют частные исследовательские центры, финансируемые частными компаниями.
17
Планы по модернизации французских университетов.
18
http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b1302-tiii-a34_rapport-fond.
19
Философия этих «новых учебных курсов» заключается в том, чтобы построить образовательные программы вокруг «основных» дисциплин и «неосновных» (которые могут быть удалены из списка дисциплин), чтобы студент имел больше возможностей для выбора при построении своего учебного плана. Также стоит вопрос о развитии дистанционного и онлайн-образования.
20
https://www.parcoursup.fr/.
21
В соответствии с Законом о правах и обязанностях университетов 2007 г.
22
https://www.letudiant.fr/educpros/actualite/budget-la-repartition-des-dotations-2015-des-universites.html.
23
Статья L. 712-9 Кодекса об образовании.
24
5 % из 65 %, 8 % и 15 % из 35 %, 40 %.
25
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT0000008 24315&dateTexte=&categorieLien=id.
26
Было предписано вдвое сократить темпы роста государственных расходов, т. е. примерно на 1 % общей суммы.
27
https://www.letudiant.fr/educpros/actualite/comment-les-universites-en-difficulte-financiere-tentent-de-redresser-la-barre.html.
28
Целью услуг, оказываемых университетами, является проведение анализов (тесты, измерения) или исследований (экспертизы, отчеты), которые были заказаны партнером и не связаны с какой-либо исследовательской деятельностью.
29
Кодекс об образовании, ст. L. 712-2, L. 711-7.
30
www.enseignementsup-recherche.gouv.fr, 28 декабря 2009 г.
31
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do7cidTexteMORFTE XT000000426953.
32
Кодекс научных исследований, ст. L114-3-1.
33
Преподаватели-исследователи оцениваются Национальным советом по делам университетов (Conseil National des Universités, CNU).