Наибольшие затруднения на этом пути вызывает высокая сложность ЭП, а также его подверженность изменениям, которые обусловлены реформированием государственного управления и эволюцией общественных отношений. В частности, значительное влияние оказывает стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), которое не только открывает новые возможности для совершенствования ЭП, но и служит причиной новых вызовов и ожиданий (зачастую завышенных) со стороны потребителей государственных услуг.
Мы полагаем, что можно выделить пять наиболее важных факторов, в силу которых традиционные методы создания систем «дают сбой» при построении ЭП.
Заинтересованные стороны, участвующие в создании ЭП, довольно многочисленны и крайне неоднородны: они относятся к различными государственным и общественным институтам, имеют разные полномочия (или не имеют их вовсе), преследуют разные цели, работают в различных предметных областях с несовпадающим дискурсом. Это становится причиной разных, а иногда и противоречивых, взглядов на ЭП, что затрудняет возможность договориться о требованиях к ЭП и подталкивает к их неоправданному игнорированию или излишнему упрощению.
Потребители услуг ЭП неопределенный круг лиц, которые относятся к разным слоям общества / социальным группам. Учесть и систематизировать потребности в электронных услугах всего круга потребителей практически невозможно, а измерить уровень их удовлетворенности можно только статистическими методами. Это создает возможность для разного рода волюнтаристских решений и спекуляций, которые облегчают жизнь «создателей» ЭП, но к ожидаемому прогрессу не ведут.
Состав информационных систем (ИС), входящих в ЭП, точно не определен и подвержен частым изменениям. Действительно, относить к электронному правительству только инфраструктурные системы некорректно, поскольку они не решают функциональных задач. В то же время весь круг ИС органов государственной власти (ОГВ) и местного самоуправления (ОМСУ) к ЭП отнести тоже нельзя, т. к. они зачастую решают внутриведомственные задачи (хотя со временем некоторые из этих задач могут стать межведомственными).
При построении электронного правительства комплексируются ИС ОГВ и ОМСУ, которые создавались, как правило, для автономной работы в соответствующей организации и в большинстве случаев не имеют механизмов, обеспечивающих способность к взаимодействию с другими ИС. Каждой из этих систем владеет свой «хозяин» ОГВ или ОМСУ, который обеспечивает исполнение своих государственных функций или осуществление предоставленных ему полномочий. Работа ИС в составе ЭП может вызывать конфликт интересов, например, конкуренцию за ресурсы. А изменения в отдельных ИС на протяжении их жизненного цикла могут приводить к несовместимости с другими ИС ЭП.
Число и состав участников ЭП заранее не определены и постоянно изменяются в связи с расширением набора электронных госуслуг, изменением функций участников, развитием негосударственной составляющей ЭП, например, подключением платежных систем, участием социальных институтов и т. д.
Создание и развитие электронного правительства с учетом этих факторов должно базироваться на современных методологических достижениях системной инженерии, позволяющих рассматривать ЭП как сложную социотехническую систему, на практическую реализацию которой значительное влияние оказывают сложившиеся в разных странах традиции госуправления и взаимодействия государства с населением и бизнесом.
Принятое в литературе деление моделей создания ЭП на англо-американскую, континентально-европейскую, азиатскую и российскую учитывает различие целеполагания, специфику традиций государственного управления, демографические, культурные, социально-экономические и политические особенности стран, уровень распространения ИКТ, финансовые возможности и другие факторы. Вместе с тем логику построения э-правительств во многом определяют подходы к реализации этих моделей.
В первой части монографии1 мы проанализируем руководящие документы, которые послужили основой для создания и развития электронных правительств, и покажем, что для англо-американской модели характерен стратегический, архитектурный подход; для континентально-европейской приоритетом является трансграничность при оказании услуг, которая базируется на развитии интероперабельности систем э-правительств на всей территории ЕС; в азиатской модели ключевое внимание уделяется созданию высокотехнологичных решений для ЭП, которые представляют самостоятельную ценность и могут экспортироваться в другие страны; для российской ключевыми принципами стали интеграция унаследованных систем и постепенная эволюция.
Страны, применяющие какой-либо из трех первых подходов, устойчиво лидируют в международных рейтингах развития ЭП, тогда как использование интеграционного подхода после довольно короткого периода роста в 2016 году привело нашу страну к потере высоких позиций. Для того, чтобы разобраться в причинах отставания российского ЭП и сформулировать обоснованные предложения по его развитию, мы посчитали необходимым во второй части монографии подробнее рассмотреть новые методы системной инженерии, которые позволяют учесть приведенные выше особенности построения электронных правительств.
Согласование интересов участников системы, выявление потребностей, определение требований с этих действий начинается проектирование любой системы. Однако построение ЭП не сводится к созданию новых систем, многие из интегрируемых ИС уже функционируют, обеспечивая решение тех или иных задач органов власти, и зачастую сами являются крупномасштабными интегрированными системами. Их объединение для получения новых, синергетических, возможностей и сопряжение с инфраструктурными системами ЭП не должны препятствовать исполнению функций, ради которого они и создавались. Вместе с тем при объединении составляющих ЭП систем кроме ожидаемых новых возможностей могут проявляться и нежелательные синергетические эффекты, что создает специфические риски. А модернизация составляющих систем, которая планируется и осуществляется их владельцами независимо от других участников ЭП, и вовсе может повлиять на работу ЭП самым неожиданным образом.
Выбор способа и механизмов управления созданием, функционированием и модернизацией таких объединенных систем кардинально влияет на устойчивость их работы и предоставление новых возможностей. Мы покажем, что практика разных стран различается: высокая степень централизации и «жесткость» управления существенно облегчают построение ЭП, но не всегда возможны. В то же время излишняя децентрализация и «мягкость» могут привести к деградации ЭП. Так или иначе, выбор способа управления такого рода объединенной системой (в системной инженерии она получила название системы систем, или SoS) предшествует определению архитектурных методов, применяемых при создании и развитии ЭП.
Нужно отметить, что для успешного построения архитектуры системные инженеры должны понимать и наилучшим образом сочетать различные архитектурные подходы. Поэтому мы уделяем специальное внимание описанию современных архитектурных методов, причем не только тех, которые широко применяются для построения архитектуры э-правительств разных стран, но и используемых при объединении военных и космических автономных систем, которое приводит к аналогичному уровню сложности. Столь подробное рассмотрение архитектурных подходов и методов моделирования, некоторые из которых ранее не были освещены в русскоязычной литературе, будет способствовать, как мы надеемся, их внедрению в практику проектирования российского ЭП.
Как известно, возможность интеграции гетерогенных систем в значительной мере зависит от способности этих систем взаимодействовать с другими системами (т. е. от интероперабельности). Хотя проблемы интероперабельности обсуждаются научно-техническим сообществом не первый десяток лет, приходится констатировать, что достижению ее в практике создания систем до последнего времени не придавалось должного внимания, и многие унаследованные ИС такой способностью обладают только на техническом уровне, который хорошо стандартизирован. Между тем, опыт построения ЭП в странах-лидерах показывает, что интероперабельность необходимо обеспечивать также на семантическом, организационном и нормативном уровнях, а при трансграничном взаимодействии заботиться еще и о политическом контексте взаимодействия.
Архитектурные методы и стандартизация играют ключевую роль в преодолении барьеров интероперабельности. Построение архитектуры ЭП, с одной стороны, позволяет уточнить потребности заинтересованных сторон и сформулировать требования, а также сформировать «целевой заказ» на изменение нормативной базы и организационно-методических документов э-правительства. С другой стороны, оно направлено на обеспечение интероперабельности на всех уровнях взаимодействия, а именно: (1) процессов деятельности и оценки результативности;
(2) функций органов власти и предоставляемых сервисов; (3) данных и приложений; (4) инфраструктурных технических решений и информационной безопасности. Построение архитектуры опирается на такие архитектурные артефакты, как эталонные (справочные) модели, которые в процессе проектирования конкретизируются для описания целевой системы и становятся детальными рабочими моделями, гарантируя базовый уровень интероперабельности.
Вся эта совокупность моделей чрезвычайно важна для построения архитектуры и является предметом многочисленных исследований. Однако именно формирование единого информационного пространства (ЕИП) краеугольный камень э-правительства, без которого говорить о решении межведомственных задач и предоставлении совместных услуг просто не приходится. В третьей части монографии мы подробно остановимся на моделях данных, обеспечивающих семантический уровень ЕИП.
В электронном, а тем более цифровом, правительстве задача формирования ЕИП не может быть сведена к традиционной разработке систем управления нормативно-справочной информацией. Это связано в первую очередь с широким, заранее не определенным кругом участников ЭП, предметная область деятельности и дискурс которых могут существенно различаться. Для того, чтобы добиться одинакового понимания участниками смысла передаваемой между ними информации и семантической интероперабельности их систем, нужны значительные усилия по формализованному описанию данных в контексте соответствующих предметных областей. Эти формализованные описания модели данных должны быть отчуждены от ИС участников ЭП, стать их общим достоянием. Собственно, создание непротиворечивой и взаимоувязанной системы моделей данных, которые могут распространяться в машиночитаемом виде, а затем использоваться разнородными системами участников в различных вариантах реализации взаимодействия, и решает задачу построения ЕИП.
Разработка такой системы моделей может проводиться различными методами, из которых наиболее широко применяются два: (1) построение единой модели данных (ЕМД) и (2) создание набора обязательных к применению базовых моделей (паттернов) данных. Первый метод уже более 15 лет используется и развивается при построении национальной модели обмена информацией (NIEM) в рамках американского стратегического подхода. На сегодняшний день разработка NIEM позволила формализовать модели данных в 14 предметных областях (доменах), относящихся к деятельности различных ведомств и служб, а ее использование уже шагнуло далеко за пределы США. Второй разработка Базовых словарей и каталогизация семантических активов для повторного использования стал основой обеспечения трансграничной семантической интероперабельности при оказании европейских государственных услуг.
Построение моделей данных в рамках американского и европейского подходов основано на разных парадигмах программирования: объектно-ориентированной для NIEM и семантической для Базовых словарей. Эти модели имеют разную степень зрелости, различные уровни обобщения и избыточности, что оказывает большое влияние на возможности и особенности их использования при разработке пакетов информационного обмена между ИС. Тем не менее, огромный опыт формализации доменов и выделения универсальных междоменных сущностей, накопленный при создании NIEM, учитывается при создании европейских моделей. А сообщество NIEM, в свою очередь, рассматривает возможность использования семантических методов.
Независимо от выбранных методов, как показывает мировая практика, разработка и дальнейшее развитие системы моделей проводятся экспертными сообществами, организованными в различных доменах, а коллективная работа экспертов поддерживается общей методологией и коллаборативной платформой (NIEM в США, JOINUP в Европе), которая предоставляет необходимый для этого инструментарий и обеспечивает обмен информацией между специалистами, публикацию и верификацию моделей, экспертное обсуждение, а также обучение новых участников.
Применение моделей данных характерно для различных архитектурных подходов они имеют большое значение для унификации методов построения ЭП, и не только в силу важности формирования ЕИП. Предоставляя формализованное описание предметной области, в которой проектируется та или иная ГУ, такие модели создают основу для перевода госуслуг в электронный вид. Вопросам проектирования госуслуг, их связи с другими элементами архитектуры ЭП, предложениям, направленным на повышение темпов разработки и внедрения ГУ, а также на обеспечение устойчивой работы в условиях совершенствования механизмов государственного управления посвящена четвертая часть монографии .
В мировой практике построения ЭП накоплен обширный опыт применения методов проектирования / реинжиниринга бизнес-процессов (БП) как для трансформации процессов деятельности государственных органов и организаций, так и для разработки ГУ. Вместе с тем непрерывное административное реформирование и развитие методов государственного управления приводят к необходимости массового производства новых и модернизации уже оказываемых услуг, а зачастую и специальных мер для обеспечения устойчивости ГУ на протяжении всего жизненного цикла (ЖЦ).
Это означает, что методы системной инженерии, автоматизации разработки (модернизации), внедрения и поддержки должны распространяться на весь жизненный цикл ГУ как информационного сервиса на следующих этапах: формирование стратегии оказания (планирования) ГУ; разработка / модернизация услуги; внедрение и эксплуатация. А мониторинг показателей эффективности и качества предоставляемых услуг на этапе эксплуатации должен предоставлять информацию для принятия решений о переходе к этапам модернизации или утилизации услуги.
Наиболее сложной является поддержка жизненного цикла госуслуг, оказываемых совместно несколькими органами власти, иными государственными или негосударственными организациями. Эта сложность, вызванная различиями в организации деятельности участников предоставления ГУ и автономностью их информационных систем, ведет к необходимости использования системной инженерии SoS и обеспечения интероперабельности интегрируемых систем. Вместе с тем традиционные методы и инструменты проектирования БП поддерживают техническую интероперабельность (например, в рамках сервисно-ориентированного подхода), но не поддерживают семантическую.