Международные обязательства в сфере противодействия коррупции сосредоточены в основном в международных договорах, в первую очередь в международных антикоррупционных конвенциях, которые приняты как под эгидой международной универсальной организации Организации Объединенных Наций, так и на уровне ряда международных региональных организаций, включая Совет Европы, Европейский Союз, Организацию экономического сотрудничества и развития, Организацию американских государств, Африканский союз и т. д.
В плане краткого исторического анализа представляется целесообразным выделить следующие этапы формирования международных стандартов противодействия коррупции:
1) противодействие коррупции рассматривалось в ряду обычных уголовных преступлений, причем коррупционный характер подразумевал взаимодействие преступного сообщества с лицами, находящимися на государственной службе, которые использовали свои должностные полномочия в интересах преступного сообщества;
2) противодействию коррупции был придан международный характер, что создавало условия для применения мер противодействия коррупции в качестве инструмента конкурентной борьбы за рынки;
3) формирование и развитие практики применения национального законодательства о противодействии международной коррупции, превращение противодействия коррупции в инструмент реализации конкурентной и иной политики; расширение понимания коррупции за счет включения в число коррупционных правонарушений так называемой внутрикорпоративной коррупции.
В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и важнейших региональных конвенций, в том числе Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.
На двустороннем уровне заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о повышении эффективности сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией от 25 декабря 2013 г.
Помимо международных договоров определенные международно-правовые ориентиры в сфере противодействия коррупции задаются международными актами рекомендательного характера, действующими в рамках Содружества Независимых Государств, Организации Договора о коллективной безопасности, Совета Европы и т. д.
В международно-правовых актах содержатся как базовые, так и специальные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых на государства различен ввиду количества государств участников соответствующих международных договоров, юридически обязательного или рекомендательного характера того или иного документа, специфики его содержания и т. д.
КПК ООН представляет собой основополагающее международное соглашение в рассматриваемой сфере. На сегодняшний день участниками КПК ООН является большинство государств земного шара. Рассматриваемая конвенция содержит в себе международный антикоррупционный стандарт, на основе и с учетом которого развиваются региональные и двухсторонние международные механизмы.
КПК ООН предусматривает, что каждое государство-участник принимает меры, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, по предупреждению коррупции в частном секторе, усилению стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе и в надлежащих случаях установлению эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер (ст. 12 «Частный сектор»).
Также следует отметить акты, принятые на международном уровне, регламентирующие вопросы противодействия коррупции применительно к осуществлению международных коммерческих сделок, а именно Декларацию Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г., Конвенцию по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г.
В условиях развития и постоянного усложнения международных отношений коррупцию следует рассматривать не только как сугубо угрозу внутригосударственному правопорядку, но и как вызов, стоящий перед международным сообществом, гражданским обществом, человечеством в целом.
Международно-правовое регулирование противодействия коррупции выполняет, в частности, следующие функции:
охватывает широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем применяются в национальных юрисдикциях и рецепируются в законодательство государства;
создает ориентиры для укрепления правового государства и задает их для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области и приведения их в соответствие с антикоррупционными принципами и стандартами;
служит основой для международного сотрудничества государств в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.
Совет Европы разработал ряд многоаспектных правовых документов, касающихся таких вопросов, как криминализация коррупции в государственном и частном секторах, ответственность и компенсация за ущерб, причиненный коррупцией, поведение государственных должностных лиц и финансирование политических партий. Эти документы направлены на расширение возможностей государств по борьбе с коррупцией как на национальном, так и на международном уровне:
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия 27 января 1999 г.; вступление в силу с 1 июля 2002 г.);
Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (дата принятия 15 мая 2003 г.; вступление в силу с 1 февраля 2005 г.);
Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (дата принятия 4 ноября 1999 г.; вступление в силу с 1 ноября 2003 г.);
Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма (дата принятия 16 мая 2005 г.; вступление в силу с 1 мая 2008 г.).
Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.[3] провозгласила, что коррупция:
угрожает верховенству права, демократии, правам человека;
подрывает принципы надлежащего управления, равенства и социальной справедливости;
искажает конкуренцию;
тормозит экономическое развитие;
ставит под угрозу стабильность демократических институтов и моральных устоев общества.
Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках 1997 г. устанавливает юридически обязательные стандарты для криминализации подкупа иностранных публичных должностных лиц в международных коммерческих сделках и предусматривает целый ряд соответствующих мер, которые делают их эффективными. Это первый и единственный международный антикоррупционный инструмент, ориентированный на «сторону предложения» сделки по взяточничеству.
Также в этой связи следует назвать Конвенцию о борьбе с коррупцией, к которой причастны служащие Европейских сообществ или служащие государств членов Европейского Союза от 26 мая 1997 г.
Конвенция предусматривает уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций. Согласно Конвенции каждое государство член ЕС принимает необходимые меры, позволяющие установить уголовную ответственность руководителей коммерческих организаций или лиц, уполномоченных принимать решение или осуществлять контроль за коммерческой организацией, в соответствии с принципами, определенными его национальным законодательством, в случае совершения актов коррупции лицом, имеющим полномочия действовать от имени коммерческой организации.
Таким образом, мы можем резюмировать, что на международном уровне вопросы противодействия коррупции в сфере бизнеса отражаются в ряде международно-правовых актов, в первую очередь международных антикоррупционных конвенциях. Также в определенной степени внимание соответствующим вопросам уделяется в международных актах рекомендательного характера. Отдельное внимание противодействию коррупции в сфере бизнеса уделяется в документах, принимаемых в рамках Международной торговой палаты.
Кроме того, международно-правовое регулирование противодействия коррупции в сфере бизнеса следует рассматривать в системной связи с корреспондирующими ему актами национального законодательства, поскольку только на основе совместного применения и реализации международно-правовых и внутригосударственных предписаний возможно добиться синергетического эффекта и достичь значимых результатов в рассматриваемой области общественных отношений.
1.2. Международно-правовые основы противодействия коррупции в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц
В мае 1994 г. Совет министров ОЭСР принял Рекомендацию Совета о взяточничестве в международных деловых операциях, в которой просил членов Совета предпринять конкретные и значимые шаги для внесения поправок в свои законы, налоговые системы, требования к ведению бухгалтерского учета и отчетности, процедуры государственных закупок[4].
В 1997 г. все 29 стран членов ОЭСР и пять стран, не являющихся членами, согласились подписать Конвенцию ОЭСР о борьбе с подкупом иностранных публичных должностных лиц в международных деловых операциях. Конвенция ОЭСР обязывала подписавшие страны соответствовать модели США, запрещающей взяточничество и отмывание денег. Затем эта модель получила дальнейшее развитие в КПК ООН (UNCAC), которая содержала новые обязательства по обеспечению прозрачности в закупках и в настоящее время представляет собой самое широкое международное обязательство по борьбе с глобальной коррупцией[5].
Рассмотрим международные правовые документы противодействия коррупции подробнее[6].
Конвенция ООН против коррупции (UNCAC). UNCAC была принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и вступила в силу 14 декабря 2005 г. Она требует криминализации широкого спектра деяний коррупционной направленности, если они еще не являются преступлениями по внутреннему законодательству, включая такие формы коррупции, как торговля влиянием, сокрытие и отмывание доходов от коррупции.
В гл. II «Превентивные меры» UNCAC содержится ряд специальных положений (ст. 710, 13), направленных на интеграцию рациональной практики закупок в более широкую антикоррупционную инициативу. В указанных статьях, в частности, рассматриваются вопросы, связанные с прозрачностью в государственном секторе, такие как создание кодексов поведения государственных должностных лиц, обеспечение транспарентности государственных закупок и прозрачности государственных финансов; меры, которые государства должны принять в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы.
Для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции, ст. 9 UNCAC предусматривает необходимость:
а) создания потенциальным участникам торгов возможностей для подготовки и представления их тендерных заявок;
b) установления транспарентности проведения торгов;
c) принятия объективных решений о публичных закупках;
d) создания системы контроля за соблюдением правил или процедур торгов, включая эффективную систему их обжалования;
e) мер по регулированию добросовестности персонала, который несет ответственность за закупки.
СНГ. Антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок приняты на уровне стран СНГ. Так, Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[7] среди приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики отмечает государственные закупки (ч. 1 ст. 5). Эта сфера правового регулирования отнесена «к числу приоритетных для реализации мер антикоррупционной политики и является обязательным основанием для разработки специализированных нормативных правовых актов или норм, регламентирующих антикоррупционные стандарты и иные меры борьбы с коррупцией» (ч. 2 ст. 5).
К антикоррупционным стандартам в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок (ст. 27) Модельный закон относит:
1) гарантии на использование экономических (рыночных) критериев определения победителей торгов (конкурсов) на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;
2) ограничения:
на внеконкурсное и закрытое проведение торгов на размещение заказов и закупку продукции для государственных и муниципальных нужд;
введение квалификационных требований, предъявляемых к поставщикам продукции для государственных и муниципальных нужд, без проведения антикоррупционной экспертизы таких требований;
участие в торгах лиц, имеющих судимость за коррупционные преступления либо преступления, связанные с коррупционными, или совершивших иные коррупционные правонарушения при участии в предыдущих торгах;
3) запреты:
на установление и использование любых условий и процедур, ограничивающих свободную конкуренцию поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;
немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих торгах или принятие решения об отмене либо закрытии торгов;
создание любых препятствий, за исключением случаев, предусмотренных национальным законодательством об охране государственной, коммерческой или иной тайны, к освещению средствами массовой информации хода и результатов торгов на размещение заказов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, а также для доступа средств массовой информации, заинтересованных организаций и граждан к протоколам процедур закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;
выставление любых, не предусмотренных законом, требований по установлению подлинности документов, подтверждающих квалификацию поставщика;
участие на стороне учредителей таких торгов и поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд супругов и близких родственников лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, которые могут оказывать прямое влияние на процесс формирования, размещение и контроль над проведением государственных и муниципальных закупок.