Первое. Создать три рабочие группы (со списками лиц):
группа работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, на которую возложить всю практическую работу по подготовке нового текста Конституции СССР, справочных материалов, а также координацию деятельности всех вовлеченных в процесс органов и лиц;
группа по общим вопросам Конституции СССР, в обязанности которой вменить подготовку предложений к новому тексту Конституции СССР;
консультативная группа по отдельным конституционным вопросам, участники которой должны привлекаться для консультации по специальным вопросам отдельных отраслей советского права21.
При создании Конституционной комиссии (подкомиссии) данное предложение не было принято, лишь отдельные представители из данного списка вошли в число лиц, определенных в состав комиссии. Фактически П. Туманов предлагал силами Верховного Совета СССР, с помощью привлеченных руководителей научных и образовательных организаций страны, а также с учетом мнения выдающихся специалистов в отдельных отраслях гуманитарного знания, создать текст новой Конституции СССР.
И второе. Изучить передовой опыт работы Советов на местах по единой программе. Для его реализации необходимо послать бригады (группы) работников аппарата Президиума Верховного Совета в Украинскую, Белорусскую, Казахскую ССР, в одну из республик Средней Азии, Закавказья, Прибалтики, а также две-три автономных республики и две-три области Российской Федерации22. В архивных материалах нет информации, исходя из которой можно было бы понять, в какие субъекты выезжали представители Верховного Совета СССР. О том, что такая работа была проведена, свидетельствует соответствующая справка от 24 августа 1962 г., составленная
П. Тумановым23. Показательным является тот факт, что для Верховного Совета СССР в его деятельности есть республики-ориентиры, на которые следует равняться для создания тех либо иных актов.
В целом период с ноября 1961 по июнь 1962 г. для Верховного Совета СССР это период систематизации знаний о конституционном строительстве, определения ориентиров и проведения организационных мероприятий.
19 июня 1962 г. начальник секретариата Президиума Верховного Совета СССР К. У. Черненко по поручению Л. И. Брежнева направляет списочный состав подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций в Конституционную комиссию, т.е. июнь 1962 г. становится для всех субъектов, задействованных в разработке текста новой Конституции СССР, определяющим, поскольку, как демонстрируют архивные материалы из фондов Верховного Совета СССР, представляются не только списки членов соответствующих подкомиссий, но и первые варианты (предложения) текстов новой Конституции СССР.
В первый состав Конституционной комиссии вошли 97 человек24:
Председатель: Н. С. Хрущев;
Члены по подкомиссиям во главе с руководителем:
Как видим, во главе подкомиссий встали лица, которые являются членами первой подкомиссии и имеют единообразное понимание по общеполитическим и теоретическим вопросам создания конституции. За исключением редакционной комиссии, которую возглавил Л. Ф. Ильичев, на тот момент занимающий должность председателя Идеологической комиссии ЦК КПСС, т.е. фактически лицо, которое отвечает за партийную идеологию. И еще один момент. В общий список членов Конституционной комиссии был включен Ф. С. Генералов, который скончался в мае 1962 г., и в списках подкомиссий он уже не числился.
Для полноты понимания объема проделанной Конституционной комиссией работы необходимо обратить внимание на деятельности конкретной подкомиссии. Остановимся на подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций.
В деятельности данной подкомиссии можно выделить ряд этапов.
Первый. 317 июля 1962 г. обсуждение членами рабочей группы, сформированной Л. И. Брежневым из работников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, первого варианта текста новой Конституции СССР25.
Второй. К 28 июля 1962 г. члены рабочей группы получают второй вариант текста новой конституции26. При это участниками на этом этапе стали не те лица, указанные в списке в качестве членов подкомиссии. Необходимо, не принижая вклада каждого члена подкомиссии, отметить, что каждый из них имел свои возможности в деле разработки нового Основного закона страны. Под руководством Л. И. Брежнева находятся значительные силы, и для обсуждения второго варианта текста статей новой конституции, в части компетенции подкомиссии, он привлекает 16 человек:
Третий. 6 августа 1962 г. представлен третий вариант текста статей новой Конституции СССР с учетом замечаний Л. И. Брежнева27. При этом группа лиц, привлеченных Л. И. Брежневым, состоит уже из 27 человек.
Четвертый. 30 августа 1962 г. увидел свет четвертый вариант материалов проекта новой Конституции СССР по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций28. Здесь интересным является тот факт, что список лиц, привлеченных к работе над проектом, опять меняется. Но есть и положительные моменты. Например, с данным вариантом уже знакомятся и члены подкомиссии Конституционной комиссии. Нет отметки о получении экземпляра лишь Д. С. Полянским. Также непосредственным разработчикам поступают предложения и замечания со стороны членов подкомиссии29.
Пятый этап продолжается вплоть до 24 ноября 1962 г., когда на заседании Конституционной подкомиссии обсуждался пятый вариант текста статей новой Конституции СССР, относящихся к их ведению30. Стенограмма заседания подкомиссии дает полное представление о вкладе членов подкомиссии и членов рабочей группы аппарата Президиума Верховного Совета СССР в дело подготовки текста новой Конституции СССР. Л. И. Брежнев говорит: «Должен сказать, что к этому материалу я, что называется, и пальца не приложил», «главное в том, чтобы умело подобрать группу людей», «вы должны также немного посидеть над данным материалом», «в первой половине декабря хотел бы видеть все материалы здесь»31. Данный этап связан с широким привлечением научно-образовательных организаций к обсуждению наработок сотрудников аппарата Президиума Верховного Совета СССР, например: научные учреждения Эстонии, работники ЦК КП Белоруссии32, Всесоюзный юридический заочный институт, Всесоюзный институт юридических наук, Высшая политическая академия, Институт государства и права АН СССР, Юридический факультет МГУ, ВПШ при ЦК КПСС, Высшая школа КГБ, Высшая школа МВД33. И на этом же этапе происходит четкое разделение сфер ответственности между членами рабочей группе. Создаются группы:
редакционная (К. У. Черненко (руководитель), И. И. Алаторцев, М. Ф. Щеблыкин, Ф. И. Калинычев, Л. И. Мандельштам, А. А. Козлов, А. И. Лукьянов, Н. А. Николаева, А. Г. Степанов);
по разделу I «Полновластие советского народа» (В. А. Кирин (руководитель), П. Д. Кондрашов, Н. И. Андреев);
по разделу II «Система социалистической демократии в условиях строительства коммунистического общества» (П. В. Туманов (руководитель), Г. К. Суков, В. В. Евгеньев, Н. А. Воровиков, М. П. Мохов);
по разделу III «Высшие органы государственной власти и государственного управления СССР» (Л. И. Мандельштам (руководитель), Н. А. Иванова, Н. А. Николаева, В. К. Григорьев);
по вопросам Государственного плана развития народного хозяйства СССР и государственного бюджета СССР (выделенным из III-го раздела) (В. И. Смолярчук (руководитель), Ю. А. Королев, С. В. Поленина);
по разделу IV «Основа организации высших органов государственной власти и государственного управления союзных и автономных республик» (И. А. Бабухин (руководитель), А. М. Левицкий, В. В. Юневичус);
по разделу V «Основа организации местных органов народного самоуправления» (А. И. Смирнов (руководитель), А. Н. Коненкин, Б. А. Жалейко, В. П. Жданов)34.
Активная стадия шестого этапа приходится на период со 2 февраля по 27 марта 1963 г., когда П. Туманов знакомит Л. И. Брежнева с шестым вариантом текста статей раздела новой Конституции СССР и проходит совещание членов рабочей группы с ведущими юристами страны по данным вопросам (С. С. Кравчук, С. Ф. Кекечьян, И. С. Самощенко, Б. М. Лазарев, Н. Г. Салищева) по обсуждению представленных материалов. На данном этапе происходит обобщение замечаний и предложений, поступивших от всех привлеченных в процесс разработки заинтересованных групп и лиц, «шлифовка» конкретных положений. Примечательным, например, является тот факт, что все участники работали над шестым вариантом текста, а В. Ракушин и А. Лукьянов 22 декабря 1962 г. предоставили некоторые замечания ко второму варианту материалов35.
Седьмой этап. 8 апреля 1963 г. Л. И. Брежнев ознакомился уже с седьмым вариантом, касающимся государственного управления, деятельности советов и общественных организаций. Этот этап можно охарактеризовать как этап точечной работы совместно с учеными-специалистами (П. С. Ромашкин, Н. П. Фарберов, В. Ф. Коток, Д. А. Гайдуков, А. Ф. Шебанов) по доработке отдельных положений будущего Основного закона страны. 1013 апреля 1963 г. на базе дома отдыха «Снегири» проходит совместный мозговой штурм ученых и работников аппарата о содержании и форме отдельных положений конституции36.
Восьмой этап. 15 апреля 1963 г. Л. И. Брежневу был представлен восьмой вариант материалов к проекту Конституции СССР по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций»37. Здесь уже у работников аппарата Президиума появляются вопросы в отношении отдельных положений статей Конституции СССР, оформленных учеными. 9 мая 1963 г. К. У. Черненко направляет препроводительное письмо и девятый вариант текста статей по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций Л. И. Брежневу38.
На девятом этапе происходило обсуждение и доведение текста статей до состояния, когда все представленные положения соответствуют чаяниям всех участников подкомиссии и могут быть вынесены на обсуждение в Конституционную комиссию. Было подготовлено еще три проекта статей:
десятый вариант (октябрь 1963 г.)39;
одиннадцатый вариант (4 февраля 1964 г.)40;
двенадцатый вариант (12 февраля 1964 г.)41.
Десятый этап (8 июня 1964 г.) связан с окончательным текстом проекта раздела «Государственное управление, деятельность советов и общественных организаций» новой Конституции СССР, подписанного членами подкомиссии на заседание Конституционной комиссии42.
Как известно, 16 июля 1964 г. было назначено заседание Конституционной комиссии, где обсуждался проект новой Конституции СССР. Работа фактически была завершена.
Отстранение Н. С. Хрущева от власти (окончание периода оттепели) приостановило завершенный процесс работы над новым Основным законом страны на неопределенное время. Лишь в 1968 г. после четырехлетней паузы работа Конституционной комиссии была возобновлена.
Подводя итог, отметим, что поставленные в ходе исследования задачи выполнены в полном объеме.
Анализ материалов ГА РФ позволил определить особенности первого этапа формирования текста Конституции СССР 1977 г. Было установлено, что:
одним из первых, еще 27 марта 1961 г., вопрос о необходимости конституционного закрепления происходящих изменений в общественной жизни поднимает заведующий юридическим отделом Президиума Верховного Совета СССР Ф. И. Калинычев;
внутриведомственная подготовка к изменению Конституции СССР 1936 г. и конституционному закреплению общенародного государства начинается с определения организационных основ деятельности органа в данном направлении, закрепления фундаментальных начал, которые требуют принципиального внимания при формировании текста новой конституции, а также знакомства с предыдущим опытом конституционного строительства;
списочный состав Конституционной комиссии на протяжении всего периода работы над текстом новой конституции оставался неизменным; политическая воля и взгляды данных субъектов определили содержание проекта нового Основного закона;
непосредственными участниками разработки текста нового Основного закона СССР, в части формирования положений о государственной власти и управлении, выступали работники аппарата Президиума Верховного Совета СССР и видные ученые своего времени (количество постоянно менялось), пофамильный список которых также удалось установить, что, в свою очередь, должно поспособствовать пониманию отраженных в законе положений;
формирование текста проекта раздела новой Конституции СССР по вопросам государственного управления, деятельности советов и общественных организаций проходило в рамках условно выделенных десяти этапов деятельности рабочей группы и третьей подкомиссии Конституционной комиссии.
1.2. УЧАСТИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ОБСУЖДЕНИИ ПРОЕКТА КОНСТИТУЦИИ СССР 1964 Г.
Конституционно-правовое регулирование общественных отношений является нормативной основой для формирования правовой системы романо-германского типа. Конституция как основной закон государства в России появляется в прошлом веке и занимает свое почетное место в основе системы отечественного законодательства. Авторы-исследователи значительный объем внимания уделяют анализу ее текстов. Конституция становится объектом исследования как конституционалистов43, так и представителей других юридических наук44.
При этом есть два вопроса, которые до сих пор не были должным образом освещены в юридических исследованиях.
Первый. Действия советской власти на отрезке времени между ХХ и ХХII съездами Коммунистической партии Советского Союза включительно не получили должного конституционного оформления. И это при том, что советский народ вступил в новый период развернутого строительства коммунистического общества, принята новая программа КПСС. Хотя, если обратить внимание на предыдущие успехи в социалистическом строительстве, то каждый шаг на пути построения коммунистического общества находил соответствующее закрепление в Основном законе страны. Но в 60-е гг. ХХ в. новой Конституции СССР так и не появилось, хотя была проведена существенная работа по подготовке ее текста45.
Второй. Сегодня доподлинно известно об особенностях подготовки текстов Конституции РСФСР 1918 г.46, Конституции СССР 1924 г.47, Конституции РФ 1993 г.48, но вопросы разработки текста Конституции СССР 1977 г. остаются не в полной мере исследованными. В частности, мало известно о первых шагах, предпринятых советским руководством на пути к новому тексту Основного закона СССР 1977 г., а именно: фактически ничего не известно об участии народа в конституционном строительстве в 19621964 гг.
В предложенном исследовании соединены две обозначенные ранее проблемы, требующие решения, и с упором на вторую из них, опираясь на архивные материалы, устраняются «белые пятна» в отечественном конституционном правовом строительстве.