Исполнительная власть
Исполнительная власть реализуется Правительством РФ, во главе которого находятся председатель и его заместители (вице-премьеры) и которое состоит из аппарата, федеральных министерств и ведомств[28]. Каждый из этих органов в системе исполнительной власти обладает своей зоной ответственности.
Так, председатель Правительства РФ организует его работу, ведет заседания правительства, систематически проводит совещания с его членами, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства, поручений и указаний президента РФ, принимает решения по оперативным вопросам, систематически информирует президента РФ о работе правительства.
Заместители председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей рассматривают конкретные вопросы деятельности правительства, координируют работу федеральных министерств и ведомств, обеспечивают исполнение ими решений президента РФ и правительства.
Аппарат Правительства РФ выполняет две основные функции: организационную обеспечивает деятельность правительства и его председателя, и контрольную следит за выполнением всеми органами исполнительной власти принятых правительством решений. Аппарат правительства, возглавляемый председателем (назначается из числа вице-премьеров) и его заместителями, состоит из пресс-секретаря председателя правительства, секретариатов председателя правительства и секретариатов его заместителей, отраслевых департаментов и управлений.
Помимо аппарата, в состав Правительства РФ входят федеральные министерства центральные органы исполнительной власти, отвечающие за отдельные области общественной жизни и государственного управления. На сегодняшний день в России сформировано 21 министерство.
Некоторые федеральные министры совместно с председателем правительства и его заместителями образуют Президиум Правительства РФ для решения оперативных вопросов.
Следующая ступень органов исполнительной власти федеральные ведомства, которые можно условно разделить на две группы.
К первой относятся агентства, службы, надзоры, подведомственные некоторым министерствам. Например, Министерству юстиции РФ подведомственны Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний, Министерству промышленности и торговли РФ Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерству труда и социальной защиты РФ Федеральная служба по труду и занятости и т. д.
Вторая группа это федеральные службы и агентства, находящиеся в непосредственном подчинении Правительству РФ, а не в ведении министерств. Например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба РФ, Управление делами Президента РФ и т. д.
Помимо этого, в систему органов исполнительной власти входят государственные корпорации по атомной энергии и по космической деятельности. Это означает, что в указанных областях они наделены властными полномочиями, не являясь вместе с тем органами государственной власти.
Наконец, в структуру правительства включены государственные внебюджетные фонды: пенсионный, обязательного медицинского страхования и социального страхования.
При Правительстве РФ также сформированы десятки координационных и совещательных органов в целях экспертной поддержки в реализации правительственных полномочий. В частности, Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности, Правительственная комиссия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.
Аналогичные консультативные органы создаются при министерствах и ведомствах.
Таким образом, исполнительная власть представляет еще более многогранную, непростую в своей иерархии систему, чем законодательная. Правительство отвечает за бесконечно широкий спектр вопросов: демографию и здоровье, образование и культуру, занятость и труд, технологическое развитие и экологию, экономику и финансы, транспорт и связь, промышленность и сельское хозяйство, региональное развитие и безопасность, право и юстицию. Органы исполнительной власти принимают активное участие и в законотворческом процессе, согласовывая проекты нормативных актов, и в выработке направлений государственной политики, их последующей реализации, и в контрольно-надзорной деятельности. Это обусловливает разнообразие и сложность согласительных процедур, которые проходят государственные решения, а значит, и вариативность использования лоббистских технологий в ходе их принятия[29].
Органы вокруг президента
Помимо органов законодательной и исполнительной власти, отдельно в структуре государственных органов следует отметить Администрацию Президента РФ. В ее задачи входят обеспечение деятельности президента РФ и контроль за исполнением его решений[30].
В частности, администрация разрабатывает проекты указов, распоряжений, поручений, обращений президента. Если президент выступает с законодательной инициативой, то администрация готовит соответствующий законопроект для внесения в Государственную Думу. Администрация осуществляет контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента. Кроме того, обеспечивает его взаимодействие с другими органами государственной власти, общественными объединениями, международными организациями, обрабатывает и отвечает на обращения, адресованные президенту.
При этом, строго говоря, Администрация Президента РФ не относится ни к одной из ветвей власти. Вместе с тем ее должностные лица, вне всяких сомнений, активно участвуют в решении внешних и внутренних политических, социальных, экономических и правовых вопросов и обладают значительным политическим весом.
Общее руководство администрацией осуществляет президент, непосредственное руководитель администрации, его заместители, помощники, советники президента, его специальные и полномочные представители по отдельным вопросам в некоторых органах государственной власти и территориальных округах.
Администрация Президента РФ разделена на 21 управление и канцелярию. В основу деления, как и в других органах государственной власти, легли сферы общественной жизни, входящие в компетенцию того или иного подразделения. Например, Управление Президента РФ по внешней политике, Управление Президента РФ по внутренней политике, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, Управление информационного и документационного обеспечения Президента РФ и т. д.
В составе Администрации Президента РФ могут формироваться координационные совещательные органы рабочие группы. Например, на сегодняшний день их две: по вопросам, связанным с изменением климата и обеспечением устойчивого развития, и по вопросам восстановления объектов культурного наследия религиозного назначения, иных культовых зданий и сооружений.
Помимо Администрации Президента РФ, особым статусом пользуются входящие в единую систему публичной власти[31] Государственный совет и Совет безопасности.
Государственный совет призван обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов, определять основные направления внутренней и внешней политики России и приоритетные направления социально-экономического развития государства[32].
Совет безопасности специальный конституционный совещательный орган при президенте РФ по вопросам безопасности. Его деятельность направлена на помощь президенту в реализации его полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета России, поддержанию ее независимости и государственной целостности[33].
Если рассматривать эти государственные органы, обеспечивающие деятельность президента РФ и не входящие в системы законодательной и исполнительной власти, то с точки зрения возможностей лоббистского влияния они являются самыми закрытыми и в меньшей степени готовыми к взаимодействию. Кроме того, эти органы участвуют в принятии государственных решений или согласовании нормативных актов, как правило, на финальных стадиях процессов, когда доносить позицию как отдельной компании, так и целой отрасли зачастую становится поздно. Либо должностные лица государственных органов выражают однозначную политическую волю по тому или иному вопросу, преодолеть которую практически недостижимо.
Вместе с тем возможности коммуникации с представителями этих органов сохраняются. Например, руководителями рабочих групп Государственного совета являются губернаторы отдельных регионов, с которыми можно выстраивать диалог по актуальной для них повестке, социальная политика, здравоохранение, транспортная политика и т. д.
Исходя из этого, возможности реализации лоббистских проектов на уровне Администрации Президента РФ, Государственного совета или Совета безопасности ограничены. Однако это не исключает того, что в отдельных случаях с их представителями все же получается выстроить канал коммуникации, хотя взаимодействие с ними действительно происходит значительно реже, нежели с официальными лицами органов законодательной или исполнительной власти.
Правоохранительные органы
Особого внимания в системе публичной власти заслуживают правоохранительные органы. К их числу относятся, например, органы прокуратуры, внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, государственной охраны. Среди задач этих органов защита прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка, обеспечение безопасности, предупреждение правонарушений.
Некоторые правоохранительные органы крайне редко выступают объектами лоббистского воздействия (например, органы прокуратуры или следствия): как правило, их деятельность находится в плоскости конкретных юридических дел, и они взаимодействуют с гражданами и организациями в рамках строго определенных законом формальных процедур.
В то же время другие правоохранительные органы активно участвуют в выработке отдельных направлений государственной политики, которые затрагивают глобальные интересы индустрий.
Прежде всего это Министерство внутренних дел России. Оно выступает непременным участником в решении вопросов о противодействии контрафакту и нелегальному обороту продукции. Эти вопросы касаются деятельности многих отраслей, в особенности табачной, алкогольной, фармацевтической. Поскольку любые проекты в области регулирования производства и оборота продукции этих индустрий проходят согласование в МВД, компании заинтересованы во взаимодействии с этим ведомством. Конечно, возложенные на МВД полномочия по охране общественных интересов диктуют ему придерживаться наиболее жесткого, консервативного подхода по сравнению с другими уполномоченными органами. Вместе с тем если представители бизнеса убеждены, что их интересы не противоречат общественным, то с помощью лоббистских технологий могут выстроить успешный диалог на уровне рабочих групп или консультативных советов, которые действуют при МВД.
Кроме того, МВД часто отстаивает общественный интерес перед другими органами государственной власти. Так, некоторое время назад Правительство Москвы приняло решение об установлении на некоторых участках городских дорог предельно низкого скоростного режима до 40 км/ч. Общественность выступила против этой инициативы, а МВД заняло позицию граждан, не допустив осуществления соответствующих мер. Такой кейс можно рассматривать в качестве успешного примера общественного лоббизма.
Общественные организации и профессиональные объединения
Также важно обратить внимание на возможность продвижения интересов компании или индустрии с помощью общественных организаций и разного рода профессиональных объединений. Такие организации могут быть приближены к властным структурам и обладать влиянием на процесс принятия государственных решений, а среди их членов можно обнаружить политических лидеров и представителей бизнес-элиты.
В России таковыми являются, например, Агентство стратегических инициатив, Российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», «ОПОРА России», Торгово-промышленная палата, Общественная палата. Подобные объединения в отдельных случаях также охватываются лоббистским влиянием.
2.3. Сферы лоббистского влияния по вертикали
Помимо классификации по горизонтали, сферы лоббистского влияния можно разделить по вертикали с точки зрения территориального устройства на три уровня, характерные для федеративных государств: региональные, федеральные и наднациональные органы власти. Рассмотрим эту иерархию на примере единой системы публичной власти России.
Федеральные органы власти
Федеральные органы государственной власти представляют собой центральные органы власти на уровне федерации. Как отмечено выше, власть в России выражена в трех ветвях законодательной, исполнительной и судебной. Последняя объектом лоббистской деятельности не является. Вся система федеральных органов законодательной и исполнительной власти описана выше и отражена в схемах (см. приложение).
Региональные органы власти
Региональные органы государственной власти также основываются на принципе разделения властей и дублируют систему федеральных органов. Они представляют собой органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов РФ республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области[34].
Лоббирование в региональных органах имеет место, когда требуется, во-первых, реализовать проект в регионе или продвинуть частные интересы на местном уровне и, во-вторых, при необходимости воздействовать на федеральную власть путем консолидации нескольких субъектов. В этих случаях в зависимости от конкретного кейса требуется выстроить диалог с главой региона или его заместителями, региональным правительством или высшим законодательным органом субъекта.
Наднациональные регулирующие органы
Особого внимания в иерархии заслуживают наднациональные регулирующие органы межгосударственных объединений региональной интеграции. Это понятие охватывает наднациональные органы и международные организации, созданные соглашениями отдельных государств в целях социально-экономического и (или) политического сотрудничества.
Наднациональные организации учреждаются для экономической и социальной кооперации государств, развития национальных экономик, формирования единого рынка товаров и услуг, создания условий стабильного развития государств в интересах повышения уровня жизни их населения. Интеграция стран в региональные объединения зачастую позволяет продвигать национальные интересы государства, усиливая его положение на мировой арене.