В научной литературе встречается более лаконичное определение контрактной системы: «контрактная система это совокупность участников контрактной системы и осуществляемые ими действия»4.
Участниками контрактной системы в сфере закупок являются (п. 1 ст. 3 Закона 44-ФЗ):
федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
органы исполнительной власти субъектов РФ по регулированию контрактной системы в сфере закупок;
иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ;
органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;
Государственные корпорации «Росатом», «Роскосмос»;
заказчики;
участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями) (далее поставщиками);
уполномоченные органы и учреждения;
специализированные организации;
операторы электронных площадок и операторы специализированных электронных площадок.
Когда заказчику необходимо удовлетворить свою потребность в нормальной жизнедеятельности компании, он проводит закупку.
Обратный процесс по отчуждению имеющегося имущества называют торгами.
2. Структура законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок
Законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) и состоит из Федерального закона 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона от 18.07.2011 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее закон 233-ФЗ) и других федеральных законов и нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в контрактной системе в сфере закупок.
Для полноценного функционирования контрактной системы требуется принятие целого пакета подзаконных актов, как на федеральном уровне, так и на региональном и муниципальном уровнях. Принимать нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок, в случаях, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок вправе:
Президент Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации;
федеральные органы исполнительной власти;
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;
Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления.
3. Нормативное регулирование государственного оборонного заказа
Самыми популярными принято считать госзакупки в рамках закона 44-ФЗ и закупки отдельными видами юридических лиц (закон 223-ФЗ). Вместе с тем необходимо обязательно сказать о государственном оборонном заказе для обеспечения деятельности силовых ведомств.
Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»5 (далее закон 275-ФЗ), государственный оборонный заказ установленные нормативным правовым актом Правительства РФ задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности России, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами в соответствии с ее международными обязательствами.
Основой для формирования государственного оборонного заказа (ГОЗ) являются:
1) военная доктрина РФ;
2) планы строительства и развития ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов;
3) государственная программа вооружения;
4) долгосрочные (федеральные) целевые программы в области обороны и безопасности РФ;
5) мобилизационный план экономики РФ;
6) программы и планы военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами в соответствии с международными договорами РФ;
7) решения Президента и Правительства РФ в области обороны и безопасности страны.
Участниками ГОЗ являются следующие организации:
государственный заказчик федеральный орган исполнительной власти, ГК «Росатом» или ГК «Роскосмос», обеспечивающие поставки продукции по государственному оборонному заказу;
головной исполнитель (ГИ) юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством РФ и заключившее с заказчиком контракт (к примеру, оборонные предприятия);
исполнитель лицо, непосредственно исполняющее ГОЗ и заключающее контракт с ГИ (любые иные организации).
Последние две образуют кооперацию.
Размещение государственного оборонного заказа осуществляется в соответствии с законом 44-ФЗ о контрактной системе, но есть свои особенности. Например, установлено государственное регулирование цен на продукцию по государственному оборонному заказу, которое должно основываться на следующих принципах:
1) единое нормативно-правовое обеспечение для всех участников размещения и выполнения государственного оборонного заказа;
2) стимулирование снижения затрат на поставки продукции по государственному оборонному заказу;
3) обеспечение прибыльности поставок продукции по государственному оборонному заказу;
4) обоснованность затрат головного исполнителя, исполнителя;
5) применение мер антимонопольного регулирования;
6) соблюдение баланса интересов государственного заказчика и головного исполнителя, исполнителя.
С 2012 года закон 275-ФЗ пережил в целом не менее 22 редакций и претерпел ряд изменений. Например, на сегодняшний день последней редакцией закона 275-ФЗ стали изменения, вносимые Федеральным законом от 25.02.2022 N 29-ФЗ, которые предоставляют головным исполнителям, исполнителям льготное финансирование на условиях, установленных Правительством РФ, в целях исполнения государственных контрактов, контрактов по государственному оборонному заказу (ст. 8.2). Актуальная версия закона 275-ФЗ доступна в правовых системах Гарант, Консультант, Кодекс и т. д.
4. Антимонопольное законодательство в сфере госзакупок
В настоящее время нормативно-правовую основу антимонопольного регулирования размещения заказов для государственных и муниципальных нужд составляет Федеральный закон от 26 июля 2006 г. 135-ФЗ «О защите конкуренции»6. В данном контексте следует выделить антимонопольные требования к торгам, запросу котировок и запросу предложений (ст. 17):
1. При проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;
2) создание участнику или нескольким участникам закупки преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;
4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.
2. Запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросах котировок цен на товары, запросах предложений.
3. Запрещается ограничение конкуренции между участниками закупки путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом закупки.
4. Нарушение указанных положений является основанием для признания судом соответствующих торгов, запроса котировок, запроса предложений и заключенных по результатам закупок сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.
Какие действия при закупках по Закону N 44-ФЗ могут признаваться ограничением конкуренции. Таким ограничением могут быть признаны перечисленные в ч. 1 3 ст. 17 Закона N 135-ФЗ действия заказчика при конкурентных процедурах (п. 37 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2). Например, включение в состав одного лота товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой, либо не предусмотренное Законом N 44-ФЗ ограничение доступа к участию в торгах (см., например, Решение Московского областного УФАС России от 07.10.2019 по делу N 0611/14-2019).
Также нарушением может быть признано заключение ограничивающих конкуренцию соглашений (ст. 11 Закона N 135-ФЗ). В качестве таких соглашений антимонопольными органами рассматриваются, например, контракты, заключенные без конкурентной процедуры, когда она обязательна. В этом случае наказать могут не только заказчика, но и исполнителя по контракту (ч. 4 ст. 11 Закона N 135-ФЗ, Постановление Красноярского УФАС России от 30.08.2019 по делу N А39114.32/19).
Между заказчиками и участниками закупок также может быть достигнуто ограничивающее конкуренцию соглашение. Таким, например, является сговор между участниками закупки в целях поддержания цен на торгах (п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона N 135-ФЗ, Решение Ставропольского УФАС России от 10.09.2019 N 026/01/11570/2019).
Пассивное поведение одного из участников либо отказ от участия в закупке после подачи заявки сами по себе не свидетельствуют о соглашении, ограничивающем конкуренцию. В частности, о нем не идет речь, когда участие в торгах направлено лишь на то, чтобы они состоялись и не применялись правила заключения договора с единственным поставщиком. Вместе с тем участие заказчика в этих действиях может быть квалифицировано как нарушение ст. 17 Закона N 135-ФЗ (п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2).
Тема 2. Основные положения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок
Вопросы:
Гражданский кодекс РФ
Бюджетный кодекс РФ
Пакет федеральных законов в сфере закупок
Нормативные правовые акты, принятые в развитие законодательства, регулирующего закупки товаров
Основные изменения в госзакупках в 2022 году (справочно)
1. Гражданский кодекс РФ
А. В части I применительно к тематике государственных закупок имеют отношение три статьи: статья 447 «Заключение договора на торгах»; статья 448 «Организация и порядок проведения торгов»; статья 449 «Последствия нарушения правил проведения торгов»7. Суть норм можно свести к нескольким положениям:
1. Торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом
Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.
Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.
2. Аукцион и конкурс, в котором участвовал только один участник, признается несостоявшимся.
3. Аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо.
В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели.
4. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения.
5. Лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Лицо, выигравшее торги, при уклонении от подписания протокола утрачивает внесенный им задаток.
6. Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.
7. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.
Б. Часть II ГК РФ, глава 30 «Купля-продажа», §4 «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд» (ст. 525534)8:
1. Поставка товаров осуществляется на основе государственного или муниципального контракта, а также договоров поставки.
2. По контракту поставщик обязуется передать товары заказчику либо по его указанию иному лицу, заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.
3. Контракт заключается на основе заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов.
4. Для заказчика, разместившего заказ, заключение контракта является обязательным, если иное не установлено законом.
5. Заключение контракта является обязательным для поставщика лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением контракта.
6. Проект контракта разрабатывается заказчиком и направляется поставщику, если иное не предусмотрено соглашением между ними.
7. Контракт должен быть заключен не позднее двадцати дней со дня проведения торгов.
В. Глава 37, §5 «Подрядные работы для государственных и муниципальных нужд» (ст. 763768); глава 38 «Выполнение НИОКР и технологических работ» (ст. 769778).
Важны для государственных закупок и другие статьи ГК РФ, например статьи 190193, устанавливающие правила исчисления сроков. Так, в статье 191 говорится, что течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало (эта норма должна учитываться для установления даты начала и завершения отдельных событий при проведении закупки).
2. Бюджетный кодекс РФ
Согласно статье 72 БК РФ9 государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.
Статья 73 определяет, что бюджетные учреждения, органы государственной власти и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов.
3. Пакет федеральных законов в сфере закупок
Начиная с конца 1994 г. и до настоящего времени был принят целый пакет законов о государственных закупках, некоторые из которых действуют и по настоящее время.
1. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»10.