Без усилий фонда «Матери Сребреницы» соответствующее дело никогда не оказалось бы на рассмотрении суда. А вынес ли бы он такое решение в отсутствие функционирующей системы субсидируемой юридической помощи или независимой судебной власти? Или если бы у нас было то, что в Советском Союзе называли когда-то «телефонным правом», когда судье в какой-то момент звонил партийный босс, чтобы проинструктировать его о том, каким должно быть решение по конкретному делу?
Дело о выбросах парниковых газов поставило вопрос о взаимоотношениях между судебной властью и правительством. Могут ли судьи вмешиваться в политические вопросы?
В этой книге я предпринимаю попытку разъяснить значение верховенства права и роли судебной власти в демократическом правовом государстве. При этом я не отталкиваюсь от теории, а рассматриваю действующих лиц и с помощью целого ряда конкретных кейсов анализирую то, что они (в особенности судьи) делают, почему они это делают и почему их действия имеют значение и ценность. О правовом государстве можно писать увесистые тома научным языком собственно, они и были написаны в большом количестве. Я поставил перед собой противоположную задачу: используя конкретные примеры, нарисовать живую картину о том, как функционирует судебная власть и каковы ее отношения с другими ветвями власти. Темы могут быть самыми разными например, почему идеи Монтескье о разделении властей остаются настолько актуальными? Что общего между минимальными наказаниями, Айаан Хирси Али (родившейся в Сомали голландско-американской активисткой, писательницей и политиком) и Сребреницей? Почему так трудно принять решение о запрете ассоциации педофилов? Почему решение президента США Эйзенхауэра направить войска в Литтл-Рок для выполнения решения Верховного суда имело такое большое значение? Почему нет ничего смешного в шутке Сильвио Берлускони, который назвал судебную власть «раковой опухолью на теле демократии»? Почему было так важно замечание премьер-министра Нидерландов Марка Рутте, который после вынесения Верховным судом решения не в пользу государства сказал: «Разумеется, не подлежит никакому обсуждению, что решение суда теперь будет исполнено»? В этой книге я пытаюсь дать ответы на эти и многие другие вопросы.
Но почему все это должно быть интересно тебе, читатель? «Знание о нашем государстве не передается с генами, его нужно получить», сказала Сандра Дэй ОКоннор, первая женщина, вошедшая в состав Верховного суда США. Согласно исследованиям, две трети американцев могут назвать имя одного из членов жюри в телешоу American Idol, но только 15 % знают, как зовут председателя Верховного суда США. Не более трети населения может назвать три ветви власти. Рискнем ли мы сказать, в отсутствие аналогичных исследований, что в европейских странах дело обстоит иначе? В любом случае мне кажется, что рассказ о работе судей в странах, основанных на верховенстве права, не может принести ничего кроме пользы. Приступая к этому рассказу, я следую примеру Сандры Дэй ОКоннор, которая однажды сказала: «Старый судья похож на старый ботинок все изношено, кроме языка».
1. Демократическое государство, основанное на верховенстве права: что это значит?
«У каждой банановой республики есть билль о правах», сказал покойный судья Верховного суда США Антонин Скалиа в 2011 г. Развивая свою мысль, он пояснил, что без разделения властей такой документ не имеет никакого значения это просто «слова на бумаге».
У бывшей империи зла, Союза Советских Социалистических Республик, билль о правах был гораздо лучше нашего. Я говорю это в самом буквальном смысле. [Но] конституция Советского Союза не препятствовала централизации власти в руках одного человека или одной партии. А когда это происходит, игра окончена.
Скалиа и еще один судья Верховного суда Стивен Брейер давали показания на общественных слушаниях сенатского Судебного комитета о роли судей в соответствии с Конституцией США.
Скалиа добавил, что там, где существует разумная структура государственной власти, включая независимые суды, эти «слова на бумаге» приобретают практическое значение, а права становятся реализуемыми.
Обратимся к примеру Турции. В марте 2014 г. появились сообщения в прессе о том, что премьер-министр Реджеп Тайип Эрдоган (сейчас он президент) заблокировал «Твиттер». В прессе сообщалось, что Эрдоган был в бешенстве от появления на этом ресурсе записей разговоров, в которых он якобы велел своему сыну вывезти из частного дома значительную сумму наличных в связи с полицейским антикоррупционным расследованием. Эрдоган потребовал удаления оскорбивших его ссылок. Когда «Твиттер» отказался это сделать, доступ к ресурсу был заблокирован. Эрдоган утверждал, что записи были сфабрикованы в рамках попытки очернить репутацию правящей партии перед муниципальными выборами, назначенными на 30 марта.
Через неделю Турция заблокировала и «Ютьюб». 2 апреля 2014 г. Конституционный Суд Турции постановил, что запрет «Твиттера» должен быть отменен, поскольку он нарушает свободу выражения мнения, гарантированную турецкой конституцией.[14] К тому времени муниципальные выборы в Турции уже закончились. Так что вряд ли это постановление можно считать триумфом свободы слова. И тем не менее избранный демократическим путем режим не смог просто сделать то, что захотел. Он тоже был связан нормами права. В этом и состоит суть демократического государства, основанного на верховенстве права.
Термин «демократическое государство, основанное на верховенстве права»[15] означает государство, в котором граждане выбирают своих руководителей, в котором сама власть связана нормами права и способствует тому, чтобы нормы права соблюдались в отношениях между гражданами. Закон охраняет личные свободы каждого от посягательств со стороны власти или других граждан. Это возможно только тогда, когда законодательная, исполнительная и судебная власти разделены. Важнейшим элементом также является независимая судебная система, которая реально доступна для гражданина. На бумаге такое государство может быть создано хоть за сутки, учитывая знания, опыт и модели, которыми мы можем сегодня воспользоваться. Но на практике даже сегодня для роста и обретения истинного смысла верховенству права требуются десятилетия. Это относится и к западному миру.
Вне зависимости от того, что вы думаете о Брекзите, британцы сумели воспротивиться шагу, предпринятому премьер-министром Борисом Джонсоном, перенесению парламентских дебатов по этому вопросу на более поздний срок. Верховный суд Великобритании выступил против этой меры, и парламент возобновил свою работу.
Люди в западном мире живут в демократических правовых государствах. Вот простой, но важный пример: голландское правительство заявляло, что не несет ответственности за смерть троих мусульман, изгнанных с военной базы ООН, на которой находились голландские миротворческие силы в Боснии, вплоть до рассмотрения дела высшей судебной инстанцией. Но когда эта инстанция в конце концов приняла другое решение, премьер-министр сказал: «Мы, разумеется, будем действовать в соответствии с этим постановлением. Только так и может быть в государстве, основанном на верховенстве права».
Все это кажется простым и понятным но вовсе таковым не является. Верховенство права в Нидерландах тоже развивалось постепенно.
I. От Литтл-Рока до Венгрии
Верховенство права не возникает автоматически и без постоянных усилий и забот оно не может продолжать свое существование. Стивен Брейер, член Верховного суда США, как-то привел в пример председателя высшего суда в одной из африканских стран, которая однажды спросила его: «Почему американцы делают то, что велит им суд?». Ей было интересно, в чем тут секрет.
Брейер ответил, что никакого секрета нет, что «следование закону это обычай, привычка, общепринятое понимание того, как представители государства и общественности должны <> действовать, когда суд выносит решение, которое им очень не нравится. Этой привычки и общепринятого понимания невозможно достичь без борьбы; это длительный процесс постепенного развития, основанного на опыте».[16]
В США верховенство права тоже не установилось без борьбы. В 1954 г. в решении по делу Brown v. Board of Education Верховный суд запретил расовую сегрегацию в государственных образовательных учреждениях, существовавшую в южных штатах. С этого момента Центральная школа в г. Литтл-Рок (штат Арканзас) была обязана принимать чернокожих учащихся. Штат Арканзас во главе с губернатором Орвалом Фобусом выступил против и отказался выполнять решение Верховного суда. Президент Эйзенхауэр понимал, что если правительства штатов отныне будут сами решать, какие судебные решения они будут выполнять, а какие нет, то от верховенства права мало что останется. Он выступил по телевидению с заявлением о том, что решил направить в Арканзас федеральные войска. Туда была направлена 101-я десантно-штурмовая дивизия, прославившаяся во время Второй мировой войны. 24 сентября 1957 г. в Литтл-Рок вылетели 52 самолета с 1000 военнослужащих на борту. Солдаты охраняли первых девятерых чернокожих учеников, подавших заявления на зачисление в школу, от толпы возмущенных белых жителей, собравшихся у школьных ворот. В конечном счете эти действия позволили девяти ученикам продолжить обучение в Центральной школе. Несложно представить себе ситуацию, которая сложилась бы, если бы судебные решения игнорировались. По большому счету мы просто вернулись бы к закону джунглей.
То же самое касается ситуации, в которой судебная власть лишена независимости. В «империи зла», о которой говорил Скалиа (так Рональд Рейган назвал Советский Союз), была судебная система, но она действовала в рамках того, что было принято называть «телефонным правом». Оно не имело никакого отношения к современным практикам допроса свидетелей в суде по конференц-связи, чтобы им не нужно было совершать поездки на большие расстояния. «Телефонное право» означает, что судье в какой-то момент звонит партийный босс, чтобы проинструктировать его о том, каким должно быть решение по конкретному делу.
II. Уязвимость верховенства права
Создание демократии, основанной на верховенстве права, где право представляет собой нечто большее, чем эфемерные «слова на бумаге», где действия государства по-настоящему связаны нормами права и где граждане имеют реальный доступ к судам, требует времени, добросовестности и постоянных усилий. Не только от судов, но и от двух других ветвей власти исполнительной и законодательной. Все три ветви должны постоянно демонстрировать реальность принципа верховенства права. Это необходимо потому, что как сама возможность верховенства права, так и его качество в конечном счете зависят от большинства граждан. Если они изберут лидеров, которые сделают доступ к судам невозможным, или решат прекратить проверку законодательства на предмет соответствия международным нормам в сфере защиты прав человека, верховенство права быстро придет в упадок. Верховенство права в демократическом государстве не самоочевидно. Это не бинарная система, в которой возможны только единица или ноль, все или ничего. Верховенство права существует в различных степенях качества. А достигнутое однажды высокое качество не может сохраняться и дальше без его поддержки.
Понимание того значения, которое имеет верховенство права, и готовность его отстаивать должны передаваться от поколения к поколению иначе оно просто не сможет выжить. «Свобода, писал выдающийся американский судья Биллингс Лернд Хэнд, находится в сердцах мужчин и женщин; когда она там умирает, никакая конституция, никакой закон и никакой суд не могут ее спасти; никакая конституция, никакой закон и никакой суд не способны даже как-то ей помочь».[17]
Это относится и к современной Европе. И тем не менее совсем недавно польское правительство нанесло удар по позиции Конституционного трибунала Польши, отказавшись признавать его отдельные постановления. Некоторые авторы говорят о «ползучем наступлении на Конституцию».[18] Тогдашний первый вице-президент Европейской Комиссии Франс Тиммерманс попытался убедить поляков в том, что меры, предпринятые польским правительством и парламентом, противоречат принципу верховенства права, предусмотренному в ст. 2 Договора о Европейском союзе:
Союз основан на ценностях, важнейшими из которых являются уважение к человеческому достоинству, свобода, демократия, равенство, верховенство права и соблюдение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Это общие ценности государств-участников, существующие в обществе, в котором преобладают плюрализм, свобода от дискриминации, толерантность, справедливость и равенство между женщинами и мужчинами.
На сегодняшний день эти усилия не привели к серьезным изменениям, которые гарантировали бы надлежащее функционирование Конституционного трибунала. Более того, ситуация ухудшилась: вся система судов общей юрисдикции находится сейчас в опасности. Пенсионный возраст для судей был понижен, чтобы иметь возможность назначать новых судей, более «дружественных» режиму. Создается новый аппарат Верховного суда Польши с большими полномочиями, в который войдут, как можно предполагать, «друзья» правительства.
Аналогичным образом и тоже относительно недавно в Венгрии, государстве, входящем в Европейский союз, демократически избранное правительство Виктора Орбана снизило максимальный возраст для нахождения в должности судьи на восемь лет. Это произошло в момент, когда у страны был огромный внешний долг и граждан призывали выходить на пенсию как можно позже (по европейским меркам), чтобы сократить пенсионную нагрузку на государственный бюджет. В то же время были предприняты меры, которые значительно увеличили влияние правящей партии на назначение новых судей, заполнивших сотни образовавшихся вакансий. Более того, председатель Верховного суда Андраш Бака (который до этого был избран Президентом Сети председателей высших судебных органов ЕС) был отправлен в отставку до истечения срока его полномочий. Основанием для этого стало еще одно новое правило, требовавшее наличия пятилетнего опыта работы в национальной судебной системе, которого у Баки не было несмотря на то что он проработал 17 лет в качестве судьи Европейского суда по правам человека (ECtHR). Бака, между тем, выступал против целого ряда планов венгерского правительства.[19] Эти меры походили на действия, предпринятые немецкими оккупантами Нидерландов в начале войны. Тогда максимальный возраст судей тоже был снижен, а председатель Верховного суда был отстранен от должности, потому что был евреем. В обеих ситуациях это создало возможности для назначения судей, симпатизирующих режиму.