Не отменив деление на губернии, Пётр ввёл в «знатных порубежных» провинциях звание генерал-губернаторов, в других провинциях звание просто губернаторов. Им подчинялись вице-губернаторы, обер-коменданты и коменданты. При этом провинциальный воевода практически не подчинялся губернаторам губерний, если не считать некоторых военных аспектов, например набор рекрутов. Затем в 1722 году воеводы были сделаны президентами высших надворных судов, который подчинялся губернскому надворному суду, во главе которых стояли губернаторы.
Одним словом, Пётр «наворочал» такое, что переварить это было невозможно сам чёрт голову сломит!
Ко всему прочему занятие вакантных мест в губерниях и провинциях, не говоря уж о дистриктах, шло с большим трудом и очень медленно. Главная причина состояла в отсутствии кадров и в нежелании чиновников уезжать в какую-нибудь Тмутаракань. Но и прибывшие на место воеводы не смогли работать так эффективно, как было придумано на бумаге. Объём и характер стоявших перед ним задач был настолько велик, что с ним не смогли бы справиться и десяток воевод. А подчинённые в лучшем случае могли читать- писать и складывать-вычитать, а вот делить-умножать они уже могли с трудом, если это не касалось собственного кармана. Делить петровские чиновники скоро научились, и делали это настолько ловко, что никакие ревизоры не смогли обнаружить результаты этого «арифметического» действия.
Занятые главным образом сборами податей и исполнением повинностей, воеводы физически не имели возможности озаботиться обеспечением безопасности населения или правосудия. Денег на здравоохранение, образование, организацию торговли и промышленности у них просто не оставалось всё или почти всё забирал Петербург.
Историк М. Богословский даёт следующую картину повседневной жизни воеводы Пошехонской провинции подполковника Матвея Ивановича Хитровó.
Ранним утром мы застаём его в канцелярии за присутственным столом. Первым делом он просит земского секретаря доложить «интересные дела», т.е. все указы, поступившие из всех коллегий, касавшиеся интересов Его Величества. Воевода слушает, комментирует их, а секретарь делает на документах пометы с резолюциями начальника.
Указов было несколько. Военная коллегия писала о высылке в Петербург капралов Азовского пехотного полка, проживавшим в отпуску по своим деревням. Хитрово накладывает резолюцию: «Послать о том указы земским комиссарам». Комиссары разыщут нужных капралов в своём дистрикте и вручат им копию указа.
Далее шёл указ из Сената о взимании пошлины при возвращении пойманных беглых крестьян помещикам. Потом секретарь зачитал указ из Штатс-конторы. Контора сердито вопрошала, почему при отсылке в Петербург казны рентмейстер провинции не дослал 46 рублей 22 алтына и 3 деньги. Воевода посчитал, что дело терпит и приказал записать содержание запроса в специальную книгу. Штатс-контора уж не такая важная инстанция, чтобы бросить всё и писать ей ответ. Подождёт. А пока надо переговорить с рентмейстером и камериром. Ответ будет дан не ранее, чем после вторичного запроса.
Коммерц-коллегия прислала правила для обработки пеньки. Их тоже записали в книгу «на потом». Последним был указ из Герольдмейстерской конторы с просьбой прислать список проживавших в провинции отставных дворян, которые ещё могли бы пригодиться «к посылкам и делам», т.е. на должности в гражданской службе.
Покончив с «интересными» делами, Хитрово подписывает две бумаги доношения в Ярославский надворный суд.
Пока воевода занимался бумагами, в присутствии накопились посетители. Это были в основном крестьянские ходатаи, их выборные старосты, приказчики, бедные помещики люди маленькие, «неважные». «Важные» к воеводе не пойдут, да их и не было в наличии все служили за пределами Пошехонья.
Первым воевода принял Василия Егунова, «человека» капитан-лейтенанта Преображенского полка Мурзина. Егунов подал челобитную о нападении прошлой ночью разбойников на мельницу, принадлежавшую его хозяину. Мельника Макара избили, мучили, жгли огнём и, забрав его пожитки и деньги, скрылись. Егунов приложил к челобитной опись украденного имущества и «предъявил» избитого мельника. Выслушав жалобу, воевода приказал записать её в ту же самую заветную книгу. Мельника осмотрели, описали его раны и отпустили восвояси.
Затем выступил «человек» князя Касаткина-Ростовского Фёдор Кропачёв. Он подал копию московского надворного суда по делу о беглом крестьянине и ходатайствовал записать беглого за князем. Князьков комментирует, что дело князя не простое, а это значит, что челобитчик ещё долго будет «обивать пороги» воеводской канцелярии, пока там не составят выписку из подлинного решения суда, пока до неё не дойдёт очередь нового доклада воеводе и пока дело не получит его окончательный приговор. Значит, опять пометка в книге.
Третьим и последним был сельский выборный. Он привёл с собой беглого рекрута, которого подполковник с выражением на лице, не обещавшей рекруту ничего хорошего, приказал «допросить». (Кавычки на последнем слове автор поставил не случайно: допрашивать будут с пристрастием). Проходящим мимо обывателям предстоит долго креститься и слушать ругань солдат, исполнителей «допроса», и вопли несчастного рекрута. «Допрашивали» кнутом или батогами.
И так день шёл за днём, разнообразие случалось только из-за количества «интересных» дел и ходатаев. Кроме того, воеводе часто приходилось подключаться к сложным делам камерира. Нужно было присматривать за тем, чтобы налоги взимались правильно, чтобы собранные средства и хлебные запасы были в сохранности, для чего воеводе приходилось ревизовать рентерею и провиантские склады. Воевода должен был контролировать расходы, которая должна была нести провинция, следить за своевременной отчётностью, присматривать за государственным имуществом и их надлежащей эксплуатацией, не забывать смотреть за тем, чтобы леса не были «весьма искоренены», наблюдать за фабриками и заводами, получавшими казённые субсидии.
Правой рукой воеводы выступает камерир, который, однако, «совет и мнение воеводы должен в надлежащее рассуждение принимать». Следующим по важности чиновником шёл, конечно, рентмейстер, подчинённый камериру. Ключи от рентереи, кроме самого казначея, имели воевода и камерир.
Спустимся на одну административную ступеньку и заглянем в т.н. дистрикты. Комиссар дистрикта практически имел те же самые обязанности, что провинциальный воевода. В его ведении находилась выборная сельская полиция: старосты, сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходках на один год соответственно от сотни или десятка домов. Их приводили к присяге в воеводской канцелярии и им выдавали инструкции. Сотские и десятские смотрели за порядком в деревнях, за появлением в них подозрительных лиц; они могли производить аресты, ловить беглых и прочих преступников, сторожить арестантов, конвоировать их при пересылке в высшие инстанции. В судебные дела комиссары не вмешивались тут впервые в России царь Пётр произвёл разделение исполнительной и судебной власти.
Непосильной задачей для пошехонских комиссаров было содержание в надлежащем порядке дорог и содержание проходивших мимо или остававшихся на зимние квартиры воинских частей. Постой войска и его прокорм был повинностью комиссара и жителей дистрикта. Нужно было встретить военных, с помощью выборных дворян распределить их равномерно по деревням и поместьям и без задержек обеспечивать провиантом. В случае промашки комиссара угроза сверху: «А ежели в марше учинится остановка, то жестоко на тебе взыщется».
Петровское войско, хоть и дисциплинированное, но требовало пропитания. Прокормить и удовлетворить другие требования военных было не так просто. Это было большой обузой для властей и непосильным бременем для жителей дистрикта. Комиссары по возможности старались «спихнуть» военных постояльцев на комиссаров соседних дистриктов, а потому часто писали такие письма: «Благородный господин Семён Степанович! Послан ко мне указ из Угличской провинции, повелено мне разставить на зимние квартиры Слютенбургский (т. е. Шлюссельбургский) батальон, а людей в нём 718 человек. А в моей доле, который батальон Тобольской определён в вашу долю, и онаго батальона вы в мою долю в село Молоково 130 человек, а вам сего указом не повелено, дабы ваше благородие повелел из нашей доли вышеупомянутаго Тобольскаго батальону солдат вывесть и показать им в своей доле квартиры. И о том, ваше благородие, к нам ответствовать позволь письменно. Слуга ваш, государя моего, С. Извеков».
Не легче было исполнять и другие повинности, налагаемые государством. Все деньги, собираемые в дистрикте, комиссар обязан был до копеечки сдать в рентерею дистрикта. Деньги на нужды самого дистрикта, как уже упоминалось, не предусматривались, в том числе и на канцелярские надобности. Комиссары были вынуждены осуществлять незаконные поборы с поселян «на покупку писчей бумаги, сургучу, сальные свечи и на прочие необходимые нужды, без чего пробыть невозможно». Как всегда: реформу провозгласили, а средств на её обеспечение не предусмотрели. Практически государство само поддерживало беззаконие на местах.
Вернёмся к военным постоям.
В 1713 году полковник Сухарев привёл в Тамбов полк и расквартировал его как в самом городе, так и по окрестным помещичьим имениям. Своего адъютанта «с солдаты многолюдством» он послал на «дворишко» помещика Болтина. Позже Болтин подал на постояльцев жалобу, в которой плакался, что: «тот адъютант, пришед на дворишко мой, людишек моих и крестьянишек смертным боем бил, в хоромишках двери и окна выбил и жену мою бил же и всякими неистовыми словами ругал; и он же взял у меня с конюшни лошадь мерина-чала и других лошадей многое число»
Смелые и наглые по отношению к мирному населению, воинские начальники пасовали перед тамбовскими разбойниками и часто бежали от них, спасая свою жизнь. «Нудно было тамбовскому населению в XVIII веке», пишет тамбовский краевед И.И.Дубасов, «но настоящая местная народная туга пришла к нам при императоре Петре Великом». Народ обнищал, но из него выколачивали последние копейки и били, били и били «То было время беспощадное», заключает Дубасов.
Бедный дистриктский комиссар практически становился подчинённым воинского начальника, ставшего со своим подразделение на квартиры в дистрикте. Какой-нибудь подполковник или майор брал в свои руки полицейские функции, и ему вменялось в обязанность уездных людей «от всяких налогов и обид охранять». Майор выдавал паспорта крестьянам, убывающим на заработки, он же судил все конфликты обывателей со своими солдатами. На батальонный двор приводили пойманных воров и подозрительных лиц. Майор снимал с них допрос и отправлял к провинциальному воеводе. А если вместо майора в провинции «орудовал» полковник, то и воевода становился жертвой его произвола. А когда полковому начальству было указано смотреть за воеводами и губернаторами, дабы они выполняли указы сената и коллегий, то жизнь местных администраторов стала вообще невыносимой. Бывало, что какой-нибудь капитан, исполнявший должность убывшего в отпуск полковника, приказывал воеводе явиться к нему и дать отчёт в том-то и том-то, как точно указано в предписании из Петербурга.
«Трудно себе представить», пишет Богословский, «более унизительное и зависимое положение, в каком очутилась провинциальная администрация».
К 1723 году выяснилось, что у правительства катастрофически не хватало средств на содержание 200-тысячной армии и флота. В Петербурге ничего лучше не придумали, как 9 февраля указать «искать способу отколь оную сумму взять; а когда никакого способу не найдётся, тогда нужды ради разложить оную сумму на всех чинов государства, которые жалованье получают». В апреле у чиновников стали отбирать четверть жалованья, а остальные три четверти выплачивать неисправно. В августе сенат распорядился выдавать жалованье чиновникам сибирскими мехами.
Результат такого решения был предсказуем. Чиновники, оставшись без жалованья, стали обирать население. Занимались поборами и грабежом все: воеводы, камериры, комиссары, судьи. Брали и тогда, когда жалованье выплачивалось по привычке. В результате к концу правления Петра административная реформа зачахла на корню, приказав долго жить. Впрочем, иначе и быть не могло.
Но Петербург пыжился, заимствовал у Европы всё, что блестело, пахло и звенело, выжимал последние соки из России и бесконечно чванился и издевался над своим народом. Вот как изъяснялся, выдавая отпускную грамоту тамбовскому помещику, драгуну и князю Девлеткильдееву, «полудержавный властелин» А.Д.Меншиков: «Мы, Александр Меншиков, Римскаго и Российскаго государства князь и герцог, наследный господин Аранибурха и иных, его Царскаго Величества всероссийскаго первый действительный тайный советник, командующий фельдмаршал войск и генерал-губернатор губернии Санкт-Петербургской и многих провинцей его Царскаго Величества, кавалер святаго Андрея и Слона и Белаго и Чёрнаго орлов, и прочая, и прочая, и прочая»
Екатерина I в 1726 году официально расписалась в беспомощности государства, распорядившись выплачивать жалованье только президентам, «а приказным людям не давать, а довольствоваться им от дел по прежнему обыкновению с челобитчиков, кто что даст по своей воле». Взятка была узаконена официально.
Портрет XVIII века. Екатерина I (Марта Самуиловна Скавронская, в браке Крузе; после принятия православия Екатерина Алексеевна Михайлова); 5 (15) апреля 1684 6 (17) мая 1727. Императрица Всероссийская с 1721 года (как супруга царствующего императора), с 1725 года как правящая государыня; вторая жена Петра I, мать императрицы Елизаветы Петровны
Бедность и убогость провинциальных городов, которые лишь на словах считались городами, была характерной чертой послепетровской России. Шацкая провинциальная канцелярия в 1729 году доносила в «высокий» Сенат о том, что здание воеводы и канцелярии были настолько ветхими, что находиться в них было опасно для жизни. В канцелярии не было дров, чтобы отапливать помещения в зимнее время, не было также ни свеч, ни бумаги, ни чернил, ни сургуча: «Сего нам не отпускается». Сенат отреагировал «мудрыми советами»: на дрова и строительный материал пустить дубовую рощу, а на канцелярские и прочие цели выделил аж 300 рублей. Рощу вырубили, дрова сгорели, а деньги через год истратили, и положение было таково, что в пору опять писать в «высокий» Сенат.
Реформаторы не задумывались над тем, какие средства следовало выделить на её проведение, сколько компетентных кадров для неё следовало бы обучить и подготовить. Дело доходило до того, что провинциальное начальство чуть ли не силой стало отнимать друг у друга чиновников. Камерир Калужской провинции отнял у воеводы подьячего Тимофея Астафьева и писца и, несмотря ни на какие просьбы воеводы вернуть его обратно отказывался. Воевода отправил к камериру просьбу вернуть ему хотя бы писца, но камерир встретил воеводского чиновника бранными словами и угрозой «шпагою наскрозь просадить». Воевода отправил на выручку подьячего и писца военный отряд, но камерир отбил это нападение.