В целом Осман был удивительным предтечей поколения высокопоставленных технократов в лучшем смысле этого слова, которые столетие спустя возьмут на себя ответственность за великие экономические изменения послевоенного периода и возглавят восстановление Франции в период Четвертой и Пятой республик.
Благодаря всем этим качествам Жорж-Эжен Осман смог в полной мере проявить себя в области крупномасштабного городского планирования еще до того, как урбанизм и соответствующая практика были четко определены. Он в совершенстве овладел навыком постоянно работать в разных масштабах. Его общее стратегическое видение было безупречно, но он также уделял внимание мельчайшим деталям исполнения. Например, его команда разработала уличную мебель, а затем промышленно изготовила ее по низкой цене. До сих пор скамьи, фонтаны, бывшие хранилища песка украшают улицы города.
Исторически сложилось так, что полномочия по планированию города во Франции принадлежат муниципалитетам. Страна сделала исключение, национализировав эту власть в 1942 году, прежде чем вернуть ее муниципалитетам посредством законов о децентрализации 1982 и 1983 годов. Важно помнить об этом общем принципе, потому что он объясняет поразительную эффективность и скорость работы Османа: всего семнадцать лет, чтобы полностью перестроить Париж. Этот исключительный подвиг стал возможен благодаря тому, что в качестве префекта Сены Осман обладал исполнительными полномочиями, которые сегодня принадлежат мэрам и председателям Генеральных советов, с дополнительным преимуществом, заключающимся в том, что местные собрания назначались правительством, а не избирались. Выбор опытного и инициативного администратора, так хорошо описанный Персиньи, был в таком контексте необходимым и достаточным условием успеха предприятия, которого желал Наполеон III.
Градостроительство столицы крупного государства часто выходит за рамки общей схемы муниципальной ответственности. Помимо функций, выполняемых всеми другими городами, столица играет важную символическую роль, которая должна выражаться в ее городском планировании. Версаль, Бразилиа[15] или Чандигарх[16] примеры того, как строительство монументальных новых городов отражает очень специфический политический проект, будь то абсолютная королевская власть или федерализм.
В истории Парижа прямые вмешательства глав государства встречались часто, но лишь немногие из них относились к сфере городского планирования. Большинство лидеров стремились связать свои имена с отдельно стоящими архитектурными объектами: дворцами, музеями, оперными театрами. Например, Дом инвалидов, строительство которого было начато по приказу Людовика XIV. Только двое, Наполеон III и Шарль де Голль, действительно стремились начать глобальные процессы модернизации парижской агломерации, и они смогли найти в лице Жоржа-Эжена Османа и Поля Делуврье[17] дирижеров, способных справиться с этой задачей.
Преобразование Парижа, которого жаждал Наполеон III, это прежде всего крупный политический проект, демонстрация превосходства имперского режима над национальным и международным общественным мнением.
Часто поднимается дискуссия о том, что главной целью перестройки города была защита центральной власти от беспорядков и революций, столь частых с 1789 по 1848 год. Было бы наивно думать, что такие люди порядка, как император и Осман, не обсуждали это. Поддержание порядка силой и воспитание рабочих классов через зрелище красоты и доступ к благосостоянию неразделимы: «Эти просторные улицы, эти архитектурные дома, эти открытые для всех сады, эти художественные памятники, повышая благосостояние, совершенствуют вкус», сказал Наполеон III на торжественном открытии бульвара принца Эжена, ныне бульвар Вольтера, в декабре 1862 года. Однако в воспоминаниях Персиньи и префекта о желании подавлять недовольных властью напрямую не упоминается. Только одно упоминание об этом: Осман сообщает, что для придания проспекту Принца Эжена (сегодняшнему бульвару Вольтера) прямого и ровного профиля, который бы его устраивал, придется опустить и перекрыть канал Сен-Мартен, «заменяя тем самым защиту, которую раньше канал предоставлял бунтовщикам в их привычном центре протестов»[18]. Но утверждать, что все широкие бульвары и авеню были созданы для стрельбы из пушек или облегчения кавалерийских атак, явное преувеличение. Забота о поддержании порядка в столице империи осталась вторичной по отношению к целям общей организации городского пространства и эстетическому выбору.
Финансирование османизации
Животрепещущий вопрос, волнующий всех причастных к модернизации, касался ее финансирования. У императора в планах было снести средневековые трущобы и отстроить современный город. Откуда взять деньги на строительство? В первые же недели работы Осман ведет переговоры с министром Персиньи и своим предшественником Берже. Позже в своих мемуарах и Персиньи, и Осман припишут себе гениальное решение финансовой задачи. Впоследствии барон часто подчеркивал, что кроме него и императора никто из власть имущих не играл важной роли в модернизации. Хотя изначально он был выбран для выполнения программы преобразования, опубликованной в августе комиссией «Старого Парижа»[19], а не для участия в ее градостроительных положениях и финансовом устройстве. Фактически менеджер и организатор, но не автор идей. Однако амбициозного префекта, желавшего перетянуть одеяло на себя, роль управляющего не устраивала. Первое, с чем он не согласился, так это с третьим пунктом плана Комиссии, который касался бóльшей свободы планировки. Одержимый осями и прямыми линиями, Осман его всячески оспаривал. Ради «культа осей» он готов уничтожить и зеленые насаждения, например Люксембургский сад, а также снести некоторые здания, такие как рынок des Innocents или церковь Saint-Benoît-le-Bétourné, потому что они стоят на пути прямых авеню.
Тем не менее раздельно или совместными силами, но министр внутренних дел и префект довольно быстро разработали оптимальную схему финансирования императорской программы.
В середине XIX века государственные бюджеты оставались по большей части операционными, ими было принято распоряжаться аккуратно, не прибегая к заимствованиям и кредитам. Города инвестировали в свое развитие только в той мере, в какой создавался профицит, а он чаще всего был незначительный. В Париже эта модель была доведена до крайности. Изучая документы своего предшественника Берже, Осман видел, что доходы занижены, а прогнозы расходов намеренно завышены. Эта осторожность совпадала с позицией буржуазии, разбогатевшей благодаря революции и продаже национального имущества. Имущественное отношение отдавало предпочтение внеоборотным активам, в идеале все стремились жить на доход от своего дохода. Но происходящая промышленная революция и бум современного банка рождают противоположное течение, играя на кредитах как на двигателе роста.
Дебаты 1852 года о вариантах финансирования модернизации поставили реальную фундаментальную проблему. Она должна была быть решена по личной воле Наполеона III путем применения теории производительных расходов, предложенной в первой половине XIX века философом и социологом Анри Сен-Симоном (17601825). Под влиянием сенсимонизма Наполеон III и инженеры, такие как Мишель Шевалье, или предприниматели, такие как братья Перейр, поверили в экономический волюнтаризм, способный преобразовать общество и победить бедность. Авторитарная власть должна была побудить капиталистов начать крупные работы, которые принесли бы пользу не только обществу в целом, но и беднейшим слоям населения. Стержнем обновленной экономической системы середины XIX века был развивающийся банк. Принципы Анри Сен-Симона нашли идеальное применение в проектах модернизации Парижа. Работа Османа будет решаться и контролироваться государством, осуществляться частными предпринимателями и финансироваться за счет займов.
На практике это означало, что профицит государственного бюджета, замаскированный префектом Берже, будет использоваться не для непосредственной оплаты текущих работ, а для гарантирования кредитов, необходимых для начала преобразования Парижа гораздо более быстрыми темпами. Теория Сен-Симона, которую возьмут за основу финансирования, состоит в использовании добавленной стоимости земли, экспроприированной, а затем перепроданной, и прибыли, полученной от соответствующих инвестиций в недвижимость. Таким образом, система становилась выгодной как для государственных, так и для частных инвесторов и теоретически должна была позволить оплачивать новые работы.
Доктрина префекта заключалась в том, чтобы «покрыть расходы на строительные работы единственным излишком муниципального дохода, постепенно увеличивавшимся благодаря самому эффекту этих плодотворных операций». Сен-Симон писал, что в стабильном режиме государственные инвестиции становятся продуктивными. Таким образом, Париж фактически перестанет считаться администрацией и станет полноценным развивающимся бизнесом. С большой политической осторожностью префект хотел финансировать свою работу, занимая у банков и откладывая расходы на будущие поколения налогоплательщиков. Он отказался увеличить налоги населения и размер субсидии, рассчитывая только на развитие бизнеса, вызванное его постройками, для увеличения доходов, чтобы выплачивать проценты и понемногу амортизировать ссуды.
Осман, с его новым и смелым подходом, столкнулся лицом к лицу с традиционными финансистами, опасавшимися этого безрассудного натиска, в частности с натиском банка во главе с Ротшильдом. Чтобы иметь больше поддержки, префект поддерживал создание и развитие новых выгодных для него банков: Crédit Mobilier братьев Перейр, основанный в 1852 году, и Crédit Foncier, созданный путем объединения нескольких мелких земельных банков.
От государства во главе с Наполеоном III префект получил 50 миллионов франков на всё. В период с 1859 по 1867 год власти заработали в пять раз больше, чем субсидировали, то есть почти 250 миллионов. Париж и впрямь стал успешным бизнес-проектом!
К моменту назначения Османа префектом закон 1841 года об экспроприации земель в пользу государства, которым Рамбюто так и не успел полноценно воспользоваться, расширили. Декрет-закон от 25 марта 1852 года позволял экспроприировать все соответствующие наделы, а решение общественной полезности зависело только от Наполеона III. Из закона следовало: «В любом проекте экспроприации для расширения, выравнивания или формирования улиц Парижа администрация будет иметь возможность включить все затронутые здания, если она сочтет, что оставшиеся части не имеют площади или формы, которые позволяли бы возвести там чистую и здоровую застройку». Таким образом, гигиена становится инструментом спекуляций, одним из орудий перестройки города с чистой совестью, под похвальным достойным предлогом.
Поначалу успех неоспорим! Осман получает от Государственного совета возможность действовать путем конфискации участков. Последующая перепродажа земель, увеличенных за счет строительства новых бульваров, принесет значительный прирост капитала в пользу города: развитие платит за развитие все как и планировал префект.
Возникла целая банковская система, основанная на операциях с землей и недвижимостью, существовавшая отдельно от традиционной банковской деятельности. Братья Перейр, владельцы банка Crédit Mobilier, организовали кампанию, которая собрала 24 миллиона франков для финансирования строительства улиц в обмен на право застройки вдоль дороги. Они покупали земли в центре города у властей по низким ценам, благодаря экспроприациям обустраивали их и выгодно перепродавали. Например, в районе Лувр-Риволи в 1854 году они купили участки по цене 380 франков/м
2
2
Всего с 1853 по 1869 год Жорж-Эжен Осман оформил четыре займа, потратив на работы за почти 17 лет деятельности 2,5 миллиарда франков, тратя от 50 до 80 миллионов франков в год. Если первый заем в 1855 году в размере 600 миллионов и второй, в 18581860 годах, были без труда одобрены законодательным органом, то за третий кредит проголосовали с большим трудом. Последний, четвертый, кредит в 1869 году вызвал ярость и недовольство. Растущее напряжение демонстрировало и ослабление власти и престижа Наполеона III, и рост популярности республиканцев. Знать из провинций и регионов, господствовавших в Палатах, не желали платить за столицу в ущерб развития их территорий.
Наполеон III подарил Жоржу Осману власть и отсутствие контроля. Только при таких беспрецедентных условиях был возможен почти полный снос города и строительство нового. Но эйфорический старт барона Османа не продлится долго. Экспроприацию земель у жителей Парижа по легкому имперскому указу, сотрудничество с дружественными банками, перепродажу земель и участков Государственный совет перестает поддерживать. И отказывается одобрять конфискации больших территорий на том основании, что декларация общественной полезности может применяться только к землям, предназначенным для включения в общественное достояние, а не к землям, предназначенным для перепродажи. Второй щепетильный момент, менее известный, чем первый, был связан с хитрыми манипуляциями префекта и его команды. Имея предприимчивых менеджеров, власти города экспроприировали земли с опережением на несколько лет, чтобы освободить здания от своих обитателей по мере истечения срока трехлетней аренды. Благодаря этому договоры аренды расторгались без компенсации в соответствии с законами того времени. Так Осман не тратил деньги на выплаты бывшим владельцам, сохраняя деньги в бюджете. Как только это выяснилось, кассационный суд изменил закон, установив обязательную компенсацию жильцам, лишившимся имущества.
В результате одна из самых больших трудностей, с которыми сталкивались городские планировщики, заключалась в возмещении стоимости земли, добавленной общественными работами. Они финансировались из государственных средств, но добавленная стоимость доставалась частным владельцам, получавшим выгоду от улучшения района (но не жильцам, потому что, когда они получали более высокий уровень комфорта, их арендная плата одновременно увеличивалась). После 1858 года владельцы приобрели привычку оспаривать конфискации в государственном совете, который все чаще выносил решения в их пользу. Добавленная стоимость, созданная в результате работы, больше не возвращалась городу, а возвращалась к бывшим владельцам, что серьезно угрожало финансированию работ и вынуждало Османа изобретать все новые методы финансирования.
В своих мемуарах барон Осман классифицировал градостроительные операции как «trois réseaux» «три сети» термин, который будет использоваться для обозначения всей семнадцатилетней стройки. Три сети не относились к приоритетам или урбанистическим схемам, но разделяли этапы работы в соответствии с предпринятыми способами финансирования. Первая сеть определяла все городские процессы, начатые еще до назначения префекта и завершенные под его эгидой, вторая сеть относилась к работам, на треть финансируемым государством, и третья должна была финансироваться городом только благодаря кредитам.