Михеева И. Е., Алексеева Д. Г., Благодир А. Л., Гуттаковский Я. А., Кудреватых А. С., Месаблишвили Д. З
Виды внутреннего туризма: правовые основы и направления развития
Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет 2030»
Рецензенты:
Шестерякова Ирина Владимировна,
д. ю.н., профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Исмаилов Исмаил Шапурович,
к. ю.н., доцент Департамента международного и публичного права Юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора Д. Г. Алексеевой
кандидата юридических наук, доцента И. Е. Михеевой
© Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2023
© Михеева И.Е., 2023
© Алексеева Д.Г., 2023
© Благодир А.Л., 2023
© Гуттаковский Я.А., 2023
© Кудреватых А.С., 2023
© Месаблишвили Д.З., 2023
© Издание. Проект Livres, 2023
Сокращения
Манильская декларация по социальному воздействию туризма. Итоговый доклад. Филиппины. Манила. Принята 2223 мая 1997 г. Манильская декларация по социальному воздействию туризма.
Закон Российской Федерации от 20.08.1993 56631 «О космической деятельности» Закон о космической деятельности.
Федеральный закон от 24.11.1996 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» Закон об основах туристской деятельности.
Федеральный закон от 24.07. 2007 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» Закон 209-ФЗ.
Постановление 4214 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О новой редакции модельного закона "О туристской деятельности"» (Принято в г. Санкт-Петербурге 16.04.2015) Модельный закон «О туристской деятельности».
Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2019 2129-р «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года» Стратегия развития туризма до 2035 года.
Распоряжение Правительства РФ от 28.01.2022 117-р «Об утверждении Концепции развития круизного туризма в Российской Федерации на период до 2024 года» Концепция развития круизного туризма.
Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2021 2897-р «Об утверждении Концепции развития яхтенного туризма в Российской Федерации на период до 2030 года» Концепция развития яхтенного туризма.
ГОСТ Р 572862016. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги социального туризма. Туристские услуги для людей пожилого возраста. Общие требования Стандарт Туристские услуги для людей пожилого возраста.
Малое и среднее предпринимательство МСП.
Субъекты малого и среднего предпринимательства субъекты МСП.
Глава 1
Виды туризма: общая классификация[1]
Туризм в современном обществе оказывает значительное воздействие и является важным социокультурным явлением[2].
Согласно Модельного закона «О туристской деятельности» туризм составная часть социально-экономической сферы государства, включающая свободные передвижения (туристские путешествия, туристские поездки, временные выезды) граждан и (или) их пребывание за пределами постоянного места жительства в течение периода, не превышающего установленного национальным законодательством срока, с познавательными, деловыми, лечебно-оздоровительными (санаторно-курортными), религиозными (кроме религиозного обрядового паломничества), спортивными целями, а также с целью отдыха и участия в событиях.
Туризм является одним из крупнейших секторов мировой экономики.
Туризм представляет собой сложное и многогранное явление социальной жизни. В рамках туристической сферы объединяются такие дефиниции как «инфраструктура», «гостеприимство», «свобода передвижения», «качество туристических продуктов», «обучение», «транспорт», «коммунальные услуги» и «безопасность туристов». Кроме того, туризм представляет собой отрасль народного хозяйства. При этом туризм рассматривается как сложный межотраслевой комплекс, который включает в себя формирование и реализацию туристического продукта, а также деятельность людей по интересам, их образ жизни и хобби. Кроме того, туризм является обширным социальным сервисом, который предоставляет рабочие места сотням миллионов людей и способствует удовлетворению физических и духовных потребностей граждан на основе антропоэкологической парадигмы. Туризм также является важным инструментом «народной дипломатии» и фактором в формировании и развитии коммуникативной культуры.
Сфера туризма представлена большим количеством компаний, прямо или косвенно связанных с туризмом. В настоящее время, по данным экспертов в сфере туризма, индустрия объединяет более 50 отраслей экономики. Это происходит из-за многочисленных и разнообразных видов деятельности, которые объединяет указанная сфера деятельности.
Самыми важными истоками туристической активности являются потребности человека, которые включают восстановление физических и духовных сил, познание мира и других культур, самореализацию и духовно-практические потребности[3].
Виды туризма
Профессионализация и специализация в сфере туризма на протяжении всей истории порождали новые направления и виды отрасли.
Выделяют большое количество видов туризма, которые классифицируются в зависимости от типа поездки, ее цели, вида деятельности во время путешествия, а также различных факторов и характеристик отдыха, мотивации путешествия.
Туризм можно разделить на внутренний и внешний. Внешний туризм предполагает выезд за пределы страны, а внутренний это путешествия в пределах национальной территории. Развитие внутреннего туризма в России необходимо для формирования эффективной экономики и консолидации общества, а также определяет стиль жизни и новые идентификации для граждан.
Внутренний туризм не только расширяет знания о других культурах, но и помогает понять свое место в экономике и культуре России и мировом сообществе. Как представитель своей этнической и социальной группы, турист является носителем уникальной культуры, которую он может лучше понять и принять, путешествуя по своей стране. Внутренний туризм также играет важную роль в экономике, создавая рабочие места и улучшая социальные связи между регионами. В поликультурном обществе туризм способствует культурной идентификации, межкультурному диалогу и толерантным отношениям между людьми.
Россия обладает значительным ресурсным потенциалом, который позволяет развивать все основные виды туризма: познавательный, религиозный, лечебно-оздоровительный, спортивный, экологический и др[4]. Однако помимо ресурсной базы для развития любого вида туризма необходимо наличие необходимых благоприятных условий и факторов. В настоящее время люди путешествуют по многим причинам. Под мотивами туризма понимаются все те психологические и физические потребности, заставляющие людей думать о месте назначения с туристской целью, которое может удовлетворять их туристские потребности и желания.
Нужно учитывать, что туризм перестал быть массово конвейерным, он эволюционировал в массово-дифференцированный туризм, который уже ориентируется на множественность узкоспециализированных сегментов в туристском спросе. Такого рода дробление и ответвление требует глубокого изучения и разработки концепций создания и регулирования туристско-рекреационных зон, способных отвечать требованиям[5].
Рост сегментации туристских продуктов и популяризация самостоятельно организованного туризма способствуют усилению разнообразия видов туризма на территории Российской Федерации[6].
Как отмечает В. П. Орловская, вопросам изучения отдельных видов туризма уделяется недостаточное внимание. Хотя принципы его развития как вида человеческой деятельности по сути своей одинаковы: каждый отдельный вид туризма имеет свою историю, особенности функционирования. Автор также обоснованно пишет, что ошибочное восприятие того или иного вида туризма и, соответственно, целевого сегмента может проявляться, как правило, на всех уровнях туристской системы: от неадекватного стратегического целеполагания на уровне государственной и региональной исполнительной власти до некорректного сервисного обслуживания на конкретном туристском предприятии[7].
В этой связи важным является изучение видов туризма с точки зрения их нормативного правового регулирования.
В статье 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» законодательно закреплены понятия внутреннего, международного (въездного и выездного), социального, самодеятельного, детского, сельского туризма. Очевидно, что терминология закона не охватывает всего многообразия сферы туризма.
Согласно Модельного закона «О туристской деятельности» подвиды туризма определяются в зависимости от:
целей туризма;
вида используемого транспорта;
количества туристов, использующих одновременно единый туристский продукт;
источников финансирования.
Так, «Тезаурус по туристской и досуговой деятельности» ЮНВТО содержит около 200 терминов, отражающих сущность видов международного туризма. В соответствии с преобладающими функциями туристско-рекреационной деятельности, пространством, где эта деятельность осуществляется, ЮНВТО выделяет следующие виды туризма: культурный туризм; деловой туризм; экотуризм; гастрономический туризм; сельский туризм; прибрежный, морской и внутренний водный туризм; приключенческий туризм; городской туризм; горный туризм; велнес туризм; оздоровительный туризм; образовательный туризм; медицинский туризм; спортивный туризм[8].
Большинство этих дефиниций уже нашло отражение в вышеуказанных программно-целевых документах государства, таких как Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года, Национальном проекте «Туризм и индустрия гостеприимства»[9], а также национальных стандартах.
Так, например, в ГОСТ Р 546012011 «Туристские услуги. Безопасность активных видов туризма. Общие положения», содержатся такие понятия, как: спортивный туризм, активный туризм, лыжный туризм, горный туризм, автомототуризм, велосипедный туризм, спелеотуризм, конный туризм, комбинированный туризм, караванинг и иные.
Определения содержатся также в ГОСТ Р 566422021 «Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования», ГОСТ Р ИСО 211032015 «Приключенческий туризм. Информация для участников», ГОСТ Р ИСО 138102016 «Туристские услуги. Промышленный туризм. Предоставление услуг», ГОСТ Р 578542017 «Услуги оздоровительного туризма. Общие требования», ГОСТ Р 59850.12021 «Арктический туризм. Часть 1. Туристские и экскурсионные услуги в Арктической зоне Российской Федерации. Основные положения» и других.
Важно отметить, что указанная терминология с юридической точки зрения закреплена в целях применения указанных правовых актов.
Стратегия развития туризма разработана, в первую очередь, для федеральных и региональных органов государственной власти в качестве «основы» при разработке ими соответствующих государственных программ и иных программных документов[10], а применение национальных стандартов, исходя из принципов стандартизации в Российской Федерации, носит добровольный характер[11].
В этой связи актуальным остается вопрос законодательного закрепления видов туризма. Именно законодательное закрепление видов туризма позволит, с одной стороны, выделить наиболее перспективные направления развития туризма и создать условия для их развития, а с другой стороны в полной мере урегулировать требования к участникам туристического рынка и соответствующие правила взаимодействия между ними и туристами в целях обеспечения качества и безопасности услуг для туристов.
При этом важно, чтобы соответствующие законодательные положения были направлены не только на закрепление понятийного аппарата отдельных видов туризма, но также на установление особенностей регулирования таких правоотношений.
Действующий Закон об основах туристской деятельности в качестве приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности определяет поддержку и развитие внутреннего, въездного, социального, сельского, детского и самодеятельного туризма.
При этом особенности регулирования в отношении внутреннего, международного, а также сельского туризма и только применительно к осуществлению предпринимательской деятельности.
Так, к лицам, осуществляющим туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма, устанавливаются повышенные требования к финансовым гарантиям, обеспечивающим защиту интересов туристов в случае прекращения туроператорами деятельности, по сравнению с туроператорами, осуществляющими деятельность в сфере внутреннего или въездного туризма[12]. В отношении деятельности в сфере сельского туризма устанавливаются особые требования к средствам размещения, используемым для оказания туристам услуг[13].
В последние годы вопросам законодательного регулирования отдельных видов туризма уделяется все большее внимание, что находит свое отражение в законодательных инициативах.
В 2021 году в Закон об основах туристской деятельности включены положения о регулировании «сельского туризма», с 1 сентября 2023 года вводится понятие и особенности регулирования туризма на особо охраняемых территориях[14].
В последние годы также предлагалось ввести регулирование ряда других видов туризма, в частности автомототуризма[15], экологического[16], этнокультурного[17], адаптивного[18], студенческого[19], экстремального[20] туризма, но данные инициативы не нашли своего законодательного закрепления. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации находятся законопроекты, предусматривающие введение понятия и регулирования железнодорожного туризма[21], а также дальнейшее совершенствование регулирования сельского туризма введение понятия и регулирования в области винного туризма[22].
Дальнейшая актуализация понятийно-терминологического аппарата в сфере туризма и законодательное закрепление определений всех видов туризма одно из основных направлений совершенствования законодательства, закрепленных в Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года.
В научной литературе отсутствует единый подход к определению порядка закрепления понятий видов туризма. Согласно одной точки зрения необходимо на законодательном уровне закрепить исчерпывающий перечень видов туризма с соответствующими дефинициями[23]. Согласно другой предлагается закрепить на законодательном уровне классификацию видов туризма для дальнейшего единого применения в нормативных правовых актах[24].