Представляется, что системная и полная законодательная регламентация вопросов миграции должна быть установлена именно на федеральном уровне. На практике это позволит использовать единые подходы к миграционной политике на всей территории страны. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия (как федерального уровня, так и «собственные») в случаях, предусмотренных федеральными законами. Соответственно здесь возможно применение всех известных схем межбюджетных отношений с целью обеспечения реализации данных полномочий.
Развитию миграционного законодательства препятствуют также пробелы, составляющие в отдельных случаях целые институты данной отрасли, несогласованность межотраслевых подходов к регулированию миграционных отношений: слишком активное использование норм отсылочного характера в актах подзаконного уровня и др.
Остается актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обес печение национальной безопасности государства, на создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и обязательствами Российской Федерации.
Масштабные процессы миграции требуют выработки дополнительного набора мер по пресечению незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации. При этом важно двустороннее и многостороннее сотрудничество государств, определение совместных стратегий и методов контроля, особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств членов ЕАЭС, нацеленных на упорядочение государственного миграционного обмена, организацию действенного контроля над въездом и выездом, синхронизацию визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также на создание межгосударственного координирующего органа.
Несмотря на несомненную актуальность, вопросы миграционного правового регулирования еще не получили надлежащего анализа в научной юридической литературе. Имеющиеся исследования в основном либо посвящены отдельным проблемам (определению правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, привлечению иностранных работников и т. п.) миграционного законодательства без углубленного изучения теоретико-правовых проблем, либо, как правило, проводятся специалистами неюридического профиля (социологами, географами, демографами, экономистами[10]). Накоп ленные знания о миграционных правоотношениях, разработанные и обоснованные научные положения в сфере регулирования миграционных процессов до сих пор не систематизированы.
Задача данной монографии комплексное исследование теоретических и прикладных проблем правового регулирования миграционных отношений.
Глава I посвящена определению места и роли миграционного права в системе российского права. На основе анализа научной дискуссии о новых структурных подразделениях в системе российского права и классической теоретико-правовой методологии выявлены основные компоненты миграционного права, позволяющие рассматривать его как комплексный межотраслевой институт. В целях подтверждения этого вывода определяются системные факторы формирования и развития миграционного права в качестве самостоятельного образования российского права, устанавливается его структурная композиция в виде ключевых суб институтов. Комплексная природа правового института исследуется посредством анализа миграционных правоотношений, установления их особенностей в части субъектного состава, объекта и содержания. Предлагается классификация миграционных правоотношений, которая позволяет представить многообразие миграционной сферы и сложную систему миграционного права. Обоснованию авторского понимания миграционного права предшествует не только обозначение исходных понятий, имеющих принципиальное значение для исследования (например, «мигрант»), но и определение новых. В этом смысле сформулированная в главе I базовая дефиниция миграционного права может способствовать дальнейшему исследованию этого правового явления.
В контексте «автономного» рассмотрения миграционного права приводится его источниковедческая база и определяются ее конкретные составляющие, среди которых, как показал анализ, представлен весь спектр имеющихся в российской правовой системе источников. При этом динамичное увеличение числа нормативных актов миграционного права сопровождается, с одной стороны, укреплением роли федерального закона как главного регулятора в области миграции населения, с другой стороны, сохранением высокой доли подзаконного нормотворчества. Подтверждается ведущая роль федерального регулирования и незначительность его регионального сегмента, который демонстрирует тенденцию к расширению в связи с изменением целевых доминант в российской миграционной политике (усиление стимулирующих механизмов, способствующих притоку квалифицированных миг рантов).
Потенциал механизма государственного управления в данной области раскрывается в главе II, в которой анализируется деятельность основных институциональных структур органов государственной власти Российской Федерации не только в ее компетенционном выражении, но и с точки зрения обоснованности проведенного разграничения полномочий согласно требованиям, вытекающим из Конституции РФ и федерального законодательства. В этой части работы определяются субъекты управления в сфере миграции населения, впервые осуществляется классификация и оценка оптимальности их полномочий для решения соответствующих задач.
Конституционные принципы федерализма применительно к миграции позволяют выявить не только приоритетную роль федеральных органов государственной власти в установлении компетенции всех субъектов управления этими отношениями, но и объективно обусловленное осуществление ими основного массива этих функций. Нормы, регулирующие разграничение таких полномочий, содержатся в различных федеральных законах и не всегда позволяют определить уровень ответственности за их реализацию. Предлагаются схемы разграничения, которые могут быть использованы для упорядочения сложившихся отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Обосновываются предложения о необходимости участия органов местного самоуправления в управлении миграционными процессами при соблюдении конституционных формул возложения ответственности на этот уровень власти.
В этой же главе изучается деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации. Исследование компетенции соответствующих органов показывает, что основной объем полномочий в сфере миграции населения принадлежит Правительству РФ, Министерству внутренних дел РФ, Министерству труда и социальной защиты РФ, а также ряду иных федеральных органов. При этом выявляются потенциальные возможности усиления руководящих и координационных функций Правительства РФ.
Ключевое значение в раскрытии темы имеет статус мигранта как основного субъекта миграционных правоотношений. Этому посвящена глава III монографии. В ней предложены базовые критерии идентификации мигрантов, позволяющие выделить их среди других лиц, осуществляющих перемещение через границы государств; определены их виды и категории, общие для всех мигрантов права и обязанности, которые легли в основу авторского определения понятия «мигрант». При отсутствии легального определения этого понятия в российском законодательстве данная научная дефиниция используется в целях изучения конкретных особенностей статуса основного субъекта миграционных отношений.
Специальному исследованию, в том числе в контексте международных стандартов, подвергаются элементы правовых статусов отдельных категорий мигрантов (добровольных переселенцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, получивших политическое или временное убежище): условия приобретения статуса, порядок его предоставления, основания утраты и лишения, права и обязанности. Здесь же рассматриваются категории нелегальных мигрантов, а также иных субъектов незаконной миграции и их административная и уголовная ответственность по российскому законодательству, которое, как показал анализ, развивается в русле общемировых тенденций, но еще не в полной мере отвечает задачам национальной безопасности, обеспечения интересов государства и общества.
В главе IV сформулированы основные направления развития международно-правового регулирования миграционных отношений, раскрываются институциональные механизмы межгосударственного сотрудничества. Речь идет о защите беженцев как категории мигрантов, получивших международно-правовую защиту. В работе отмечено стремление международного сообщества к расширению категорий лиц, подпадающих под действие международного права. Одной из наиболее важных проблем является правовое положение лиц, перемещенных внутри страны. Данные вопросы поднимаются также в связи с поиском способов повышения эффективности международно-правовых институтов защиты мигрантов.
Международно-правовое регулирование затрагивает такой важный для социально-экономического развития государств пласт отношений, как трудовая миграция. Несмотря на обилие актов на этом уровне их анализ подтверждает отсутствие единообразия в понимании указанной категории мигрантов. Сопоставление международного и российского права позволяет выявить различие в подходах к определению понятия трудящегося-мигранта и к перечню его прав.
С учетом геополитического характера построения международных и межгосударственных отношений России исследуются вопросы регулирования миграции населения на уровне ЕАЭС, СНГ, определяются векторы единой миграционной политики, роль двусторонних международных договоров Российской Федерации в регламентации миграционных процессов. Проведен анализ правового регулирования миграционных отношений в ЕС, что позволяет констатировать процесс формирования общеевропейского миграционного права.
Завершает работу глава V, в которой представлен обзор зарубежного опыта, в результате изучения которого выделены две модели правового регулирования, характерные для государств общего права и государств романо-германской правовой традиции. Сделан вывод о том, что при различиях моделей само миграционное законодательство, детерминированное общими для государств задачами и международными стандартами в этой области, во многом схоже. Использованный в работе инструментарий сравнительного правоведения позволяет рассмотреть особенности основных институтов миграционно-правового регулирования в отдельных государствах.
В заключении работы определяются возможные траектории развития российского законодательства с учетом необходимости четкого соблюдения международных обязательств Российской Федерации и позитивного опыта зарубежных стран.
Глава I. Миграционное право в системе российского права
§ 1. Миграционно-правовое регулирование: место в системе законодательства и системе права
Понятие миграционного права. В отечественной юридической науке дискуссии о формировании в системе права новых структурных образований (таких, как инвестиционное право, транспортное право, медицинское право, гражданское исполнительное право, парламентское право и др.[11]) ведутся в последние годы довольно активно, в том числе и по вопросу о месте и роли миграционного права.
Проблемы системы права всегда составляли фундаментальную часть теории права, имеющую не только теоретическую значимость. Юридическая доктрина призвана предопределять задачи нормотворческой деятельности, с тем чтобы российское право функционировало в качестве органичного целого. В соответствии со строением права проводится систематизация и кодификация законодательства, устраняются несогласованности и противоречия в нем, решаются многие вопросы правоприменения, совершенствуется юридическая техника.
Вопрос о системе российского (в прошлом советского) права был предметом многих продолжительных научных споров, в ходе которых предлагались самые разные решения: от признания только двух основных отраслей права частного и публичного (другие их неосновные ответвления)[12] до выделения великого множества отраслей, в связи с чем острословы критики такой позиции говорили, что недостает еще бакалейно-гастрономического и банно-прачечного права[13].
Окончательно этот вопрос никогда не может быть закрыт, ибо право явление, постоянно развивающееся. В жизни возникают новые сферы деятельности, неизвестные раньше (например, ядерная энергетика или освоение космоса), новые отношения. Это объективно ведет к появлению новых правовых норм, регулирующих такие отношения. Будут эти нормы составлять особую отрасль права, станут лишь отраслью законодательства или частями традиционных отраслей права (например, гражданского или административного), может быть выяснено только в результате конкретных исследований. Тем не менее выделение новой структуры в системе права, будь то миграционное право или что-то иное, хотя такое выделение происходит субъективно, должно быть обусловлено объективными процессами, а не только ходом научного исследования. «В каждый данный момент структура права реальный факт, факт наличной действительности. По отношению к людям, изучающим и применяющим право, она выступает в виде хотя и специфической (относящейся к сфере надстройки, общественного сознания), но все-таки социальной реальности, "наличной действительности"[14].
Признание объективного характера структуры права не означает признания ее независимости от воли законодателя, хотя последний обычно не ставит себе задачи перестройки системы права. В основе системы права лежат объективные факторы потребности и интересы государства и общества, общественные отношения, стремительные темпы развития которых активизируют законодательную деятельность, что нередко нарушает внутреннюю согласованность права: не все новые нормы укладываются в уже сложившиеся подразделения, в результате чего изменяется структура права.
Сам по себе факт сложившейся области законодательства является свидетельством существования определенных особенностей в содержании правового регулирования и, следовательно, особенностей в структуре права. Иными словами, система законодательства результат нормотворчества, но она не создается произвольно: законодательство как совокупность действующих нормативных правовых актов есть внешняя форма права.
Поскольку о самом факте существования обособленной области законодательства судят в основном по наличию самостоятельного кодифицированного акта или комплекса актов, связанных между собой отношениями координации и субординации (а такие акты, регулирующие миграционные отношения, есть), некоторыми учеными-юристами признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования[15]. Несмотря на наличие ряда основополагающих актов[16], миграционно-правовое регулирование в России все еще представляет формирующуюся и пока неполную отрасль законодательства, но признается, что в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права[17]. Такая возможность не будет реализована, если формирование смежных отраслей законодательства и смежных отраслей права пойдет по иному пути.