Принятие Федерального закона от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ "О бюджетном кодексе Российской Федерации" стало дальнейшим важным этапом совершенствования правовой базы всей бюджетно-финансовой сферы Российской Федерации и, в частности, государственного финансового контроля. Статья 6 Бюджетного кодекса законодательно закрепила осуществление контроля исполнения бюджетов различных уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов в качестве неотъемлемой части бюджетного процесса. Утвержденная редакция Бюджетного кодекса предполагала построение упорядоченной системы контроля в бюджетной сфере. Прерогативой Бюджетного кодекса стала регламентация всех правоотношений, касающихся осуществления контроля исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч.1, ст.1), в случае наличия разночтений между положениями Бюджетного кодекса и других законодательных актов, касающихся правоотношений бюджетной сферы, предполагалось исполнение норм, предусмотренные Бюджетным кодексом. При этом с точки зрения регламентации осуществления контрольной деятельности Бюджетный кодекс разделяет полномочия федерального уровня власти, закрепляя за ним возможность установления рамочных условий контроля исполнения всех бюджетов (ст.7), и полномочия субъектов Российской Федерации, определяющих условия контроля исполнения бюджетов регионов (ст.8). Подобный тезис является доказательством того, что с правовой точки зрения механизм государственного финансового контроля подлежит двойному регулированию, являясь необходимым атрибутом как федерального уровня власти, так и субъектов Российской Федерации.
Существенное значение в рамках осуществления контрольной деятельности в бюджетной сфере и, в частности, для системы внешнего государственного финансового контроля имело утверждение Бюджетным кодексом принципа гласности (ст.36), предполагающего возможность беспрепятственного получения доступа к сведениям, касающимся исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также получения беспрепятственного доступа к соответствующим решениям представительных органов власти. Провозглашение принципа гласности самым непосредственным образом оказывает влияние на прозрачность финансовой деятельности органов власти, уменьшает вероятность потенциальных нарушений и соответствует целевым установкам органам государственного финансового контроля.
Обобщая вышеуказанные факты, можно отметить, что такие главы Бюджетного кодекса как "Полномочия участников бюджетного процесса" (гл.18) и "Основы государственного и муниципального контроля" (гл.26) законодательно закрепили за контрольно-счетными органами статус участников бюджетного процесса (ст. 152) и соответствующие бюджетные полномочия (ст. 151), наделив указанные органы помимо прочего экспертно-аналитической функцией (ч.1 ст. 157). В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса представительные органы власти получили возможность формировать органы контроля для реализации внешнего аудита исполнения бюджетов.
Рассматривая институциональные аспекты системы внешнего государственного контроля и, в частности, аудита, нельзя не упомянуть, что важнейшим шагом в законодательном развитии государственного финансового контроля стал принятый и вступивший в силу в 2013 году новый Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации".
Указанный закон претерпел значительные изменения по сравнению с предыдущим (вступившим в силу в 1995 году) и в наиболее полной мере соответствует реалиям и перспективам развития современного внешнего государственного финансового контроля.
Прежде всего, необходимо отметить, что после вступления в силу нового закона Счетная палата получила новый статус: "высший орган внешнего государственного аудита (контроля)" (ранее прости орган государственного финансового контроля).
Помимо этого, новый закон в значительной степени расширяет компетенции Счетной палаты Российской Федерации, смещая акцент в осуществлении ею контрольной деятельности на оценку эффективности распоряжением бюджетными средствами анализ качественной составляющей подготовки государственных программ и эффективности их исполнения.
Весьма существенным изменением нового закона о "Счетной палате Российской Федерации" можно считать внедрение в число прочих предметов контроля данного органа такой формулировки как "иные ресурсы". Данное изменение обусловлено рядом причин, среди которых представляется возможным выделить следующее. На протяжении ряда лет в среде контрольно-счетных органов оставалась открытой дискуссия о том, до какого момента, средства, выделенные из бюджета, могут быть классифицированы как бюджетные и быть предметом государственного контроля. Дело в том, что в начале 2000-х годов средства, зачисленные на личные счета коммерческих учреждений, например, для оплаты услуг аутсорсинга или государственного заказа, переставали классифицироваться как бюджетные, в результате чего выходили из предмета ведения органов государственного контроля. Добавление формулировки "иные ресурсы" в предметный перечень ведения контрольных органов дает возможность контрольно-счетным органам осуществлять процесс контроля бюджетных средств, независимо от направления их освоения. Подобный подход, с одной стороны, способствует понижению коррупционных факторов и сопутствующих противоправных действий, с другой стороны, увеличивает уровень присутствия государства в экономике, расширяет степень публичности операций, совершаемых с участием бюджетных средств, делает государство одним из доминирующих субъектов гражданско-правовых отношений, что в рамках организации деятельности внешнего государственного финансового контроля и аудита бесспорно является очень позитивным изменением. В соответствии с требованиями нового закона "полю зрения" Счетной палаты теперь подлежат любые хозяйствующие субъекты (независимо от их организационно-правовой формы), кредитные, некоммерческие учреждения и т. д., если они в какой-либо степени связаны с предоставлением средств из федерального бюджета или процессом предоставления государственных гарантий.
Рассматриваемый закон наращивает потенциал экспертно-аналитических возможностей Счетной палаты, формируя на базе нее узел макроэкономической оценки возможных результатов принимаемых тактических и стратегических решений экономического развития Российской Федерации. Так круг первостепенных вопросов, стоящих в настоящее время перед Счетной палатой, включает в себя "аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей", "выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов" социально-экономического развития государства. Палата анализирует внутренние и внешние факторы, оказывающие влияние на степень реализации государственных программ, а также делает заключения по поводу степени эффективности пользования государственными средствами в интересах достижения необходимого уровня экономической безопасности Российской Федерации.
Нормы нового закона "О Счетной палате Российской Федерации" предусматривают существенное усиление такого направления деятельности Счетной палаты как международное сотрудничество и внешнее взаимодействие. Подобная потребность обусловлена стремительностью распространения в мире процессов глобализации и интеграции, а также построением Российской Федерацией конструктивных партнерских отношений как со странами Содружества независимых государств и бывших советских республик, так и со странами, лежащими далеко за пределами Российской Федерации. Таким образом, в новом законе нашли свое отражение также международные аспекты реализации деятельности Счетной палаты, в том числе анализируемый закон приближает принципы, подходы и механизмы реализации деятельности системы внешнего государственного финансового контроля и аудита в Российской Федерации с общепризнанными европейскими и мировыми нормами государственного аудита. Активное международное сотрудничество дает Счетной палате возможность извлекать уроки и позитивный опыт из практики своих зарубежных коллег.
В то же время представляется целесообразным наряду с описанием роста возможностей Счетной палаты для осуществления внешнего сотрудничества упомянуть о тенденциях взаимодействия контрольно-счетных органов Российской Федерации внутри страны.
На этапе становления системы внешнего государственного финансового контроля Российской Федерации в середине 90-х годов можно было наблюдать отсутствие какого-либо взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов страны, что было обусловлено проводимой Счетной палатой политикой невмешательства последней в деятельность субъектов государственного финансового контроля регионов. С одной стороны, подобная политика предоставила контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации относительную независимость в плане организации своей деятельности, однако, с другой стороны, лишало большинство из них поддержки на идеологическом и методическом уровне.
Коренным образом подобное положение дел изменилось после создания в 2001 году Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, возглавляемой Председателем Счетной палаты РФ. Формирование указанной Ассоциации официально заложило фундаментальную основу взаимодействия и сотрудничества контрольно-счетных органов Российской Федерации. В соответствии с новым законом оформление надлежащих соглашений о сотрудничестве с региональными органами внешнего государственного финансового контроля, формирование для указанных органов общих методических стандартов осуществления государственного аудита относится к неотъемлемой части деятельности Счетной палаты. С момента учреждения Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в сфере органов внешнего государственного контроля стало повседневным явлением проведение совместных и экспертно-аналитических мероприятий различных контрольно-счетных органов, проведение совместных конференций, семинаров и круглых столов, способствующих обмену опытом инспектирующего состава, росту профессиональной подготовки и квалификации сотрудников органов внешнего государственного финансового контроля.
Наряду с описываемыми позитивными изменениями и преимуществами нового закона "О Счетной палате Российской Федерации", представляется целесообразным отметить, что указанный закон содержит в себе также некоторого рода противоречия, касающиеся статуса Счетной палаты. Например, целевая установка данного законодательного акта заявлена как регламентация правовых основ реализации парламентского контроля, при этом в соответствии с законом "О Счетной палате Российской Федерации" ведущую роль при утверждении руководящих палатой должностных лиц играет Президент Российской Федерации. Компетенции Президента Российской Федерации в соответствии с новым законом охватывают также возможность освобождения от занимаемой должности любого представителя руководящего состава Счетной палаты, в подобных ситуациях отставка представителей руководящего состава Счетной палаты принимается не простым, а квалифицированным большинством, что непосредственным образом укрепляет позицию Президента.
Привлекает внимание также положение о провозглашении автономии и полной независимости (в том числе финансовой) Счетной палаты, несмотря на ее подотчетность Федеральному Собранию. Новым законом "О Счетной палате Российской Федерации" предусматривается положение о финансовой независимости данного субъекта государственного контроля, однако отсутствуют конкретизирующие данное положение нормы, например, положение о том, что средства на материальное обеспечение деятельности Счетной палаты должны в обязательном порядке предусматриваться отдельной строкой соответствующего бюджета (ранее о подобном положении упоминалось в рамках рассмотрения первоначально принятого в России закона о Счетной палате). Ввиду отсутствия в новом законе положений, подробно раскрывающих тезис о финансовой независимости Счетной палаты, а также принимая во внимание существующий алгоритм составления и утверждения сметы Счетной палаты, при рассмотрении институциональных аспектов осуществления внешнего государственного аудита эффективности освоения бюджетных средств, необходимо обратить внимание на наличие потенциальной возможности оказания влияния на деятельность Счетной палаты извне. В рамках проведения данного исследования представляется целесообразным в качестве разрешения неоднозначности положения дел с финансовой независимостью Счетной палаты Российской Федерации обратиться к опыту Соединенных Штатов Америки, где для обеспечения финансового содержания деятельности ведущего органа внешнего государственного финансового контроля законодательно установлено предоставление фиксированного процента от размера бюджета страны на очередной год, что действительно гарантирует независимость данного учреждения, поскольку размер предоставляемых ему средств не подвергается процедурам рассмотрения и утверждения со стороны кого бы то ни было.
Справедливо будет отметить, что вышеописанные отдельные неопределенности нового закона, регламентирующего деятельность Счетной палаты, являются несопоставимыми по своему масштабу с преимуществами его позитивных изменений в сфере государственного финансового контроля, вследствие чего, представляется возможным объективно признать, что указанный законодательный акт стал олицетворением важного шага в развитии правового поля финансового контроля со стороны государства.
В то же время, не смотря на всю значимость подобного шага, на федеральном уровне отсутствуют утвержденные базовые в рассматриваемой сфере законы – "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации". На сегодняшний день Правительство Российской Федерации пытается создать единую правовую базу для системы государственного контроля России. В рамках соответствующего поручения Министерством экономического развития Российской Федерации была подготовлена концепция проекта федерального закона "О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации".
Исходя из целей, зафиксированных в Концепции проекта федерального закона "О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации" этот законопроект направлен, прежде всего, на создание правовой основы, обеспечивающей организацию взаимодействия между функционированием органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления между собой в части осуществления ими контрольно-надзорной деятельности, а также взаимодействия этих органов с гражданами и бизнесом.
Указанная Концепция предусматривает "исключение из сферы действия данного законопроекта такие виды контроля как "контроль, осуществляемый Президентом РФ, парламентский контроль; контроль, осуществляемый Правительством РФ; судебный контроль (надзор) прокурорский надзор; контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований", ввиду чего, законопроект по своей сути носит лишь процессуальный (технологический характер) и не решает задачи построения целостной системы государственного контроля в стране.
Очевидно понимая несоответствие между предметной сферой законопроекта и понятием "системы государственного контроля" авторы анализируемой Концепции в числе целевых установок предусматривают также "эффективное использование бюджетных средств", хотя сам ракурс правового поля не позволяет ни рассмотреть, ни решить подобную задачу.
Концепция законопроекта направлена на формализацию организационной деятельности контрольно-надзорной деятельности в стране, и в законопроекте устанавливается достаточно много положительных организационных нововведений, однако они не решают по существу задачу формирования стратегии контрольно-надзорной деятельности в стране и эффективности осуществления государственного контроля.
В разделе законопроекта, посвященном анализу международного опыта, справедливо отмечается: "опыт зарубежных стран указывает, что наиболее эффективно проблемы государственного контроля (надзора) решаются в рамках создания единой национальной системы контроля". В данном законопроекте задача создания единой системы государственного контроля хотя и ставится, но не решается, ограничиваясь лишь установлением правил организации и осуществления технологии государственного и муниципального контроля. То есть, законопроект не предполагает формирования базовых основ для формирования политики государства в сфере контрольно-надзорной деятельности, которая должна иметь четкие цели и планы их достижения, а также институциональный механизм постоянной актуализации данных долгосрочных целей и планов их достижения.
Законодательное разграничение понятий "контроля" и "надзора", предусматриваемое законопроектом, вносит достаточно ощутимый вклад в решение проблем данной сферы, как и введение понятия "риск-ориентированного контроля".
В то же время принятие закона "О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации", основанного на Концепции данного законопроекта, формально будет означать, что в России существует система государственного контроля, но, по существу, проблема просто дезавуируется, поскольку формирования в России единой системы финансового государственного контроля после принятия анализируемого законопроекта не последует. В частности, это обусловлено тем, что реально не прописаны механизмы контроля государством за движением финансовых потоков в экономике России, то есть государство по существу утрачивает главные рычаги своего влияния на экономический рост страны.
После принятия рассматриваемого законопроекта в представленном виде остаются нерешенными главные проблемы.
Первая проблема связана с тем, что до настоящего момента в современной отечественной экономической литературе отсутствует единая точка зрения в отношении содержания, как самого государственного финансового контроля, так и его форм, методов и типов. В результате в понятийном аппарате государственного и муниципального финансового контроля происходит терминологическое смешение целого ряда определений. Тревогу вызывает то, что это характерно и для наших законодательных, и иных нормативно-правовых актов. Поэтому необходимо дать очень ясную трактовку целого ряда дефиниций, связанных с экономическим содержанием государственного контроля на законодательном уровне. Для системы государственного контроля целесообразно разработать специальный глоссарий терминов и понятий, где как раз четко определить содержание каждого термина и понятия.