Реализация первого варианта со временем будет лишь усугублять существующую проблему, а не способствовать ее решению. Два других варианта в большей или меньшей степени предполагают концентрацию усилий государства на решении социальных проблем, связанных с последствиями массовых увольнений рабочих.
Первый вариант, несмотря на некоторую привлекательность, может и вовсе не иметь шансов на реализацию, например в ситуации, когда в стране нет современных технологий в рассматриваемой области, а купить их за рубежом по той или иной причине невозможно. В отношении неэффективных, но социально значимых предприятий необходимы второй и третий варианты действий.
3.2. Прямая и косвенная поддержка регионов
Действия Правительства РФ, направленные на решение финансовых проблем региональных и местных бюджетов, носили несколько запоздалый характер.
До 2009 г. субъекты РФ не имели права создавать собственный резервный фонд субъекта РФ (по аналогии с федеральным резервным фондом или фондом национального благосостояния), средства которого они могли бы выгодно размещать. По причине опережающего роста экономики и доходов региональных бюджетов у многих субъектов РФ к середине 2008 г. накопились большие кассовые остатки на счетах, которые могли либо продолжать там лежать, не принося доходов, либо быть израсходованы путем внесения поправок в региональные законы о бюджете, предусматривающих увеличение расходов на текущий финансовый год. Подавляющее большинство субъектов РФ выбрали второй вариант использования дополнительных финансовых средств. Внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающих возможность создавать резервные фонды субъектов РФ с 2009 г., носило явно запоздалый характер и было осуществлено, когда свободных средств у субъектов РФ уже почти не было.
Внесение в Налоговый кодекс РФ изменений, предусматривающих сокращение налогового бремени для налогоплательщиков, в значительной степени ударило по доходам бюджетов субъектов РФ, получивших символическую компенсацию в виде увеличения на 0,5 % ставки налога на прибыль, поступления которого упали значительнее, чем поступления из любого другого источника доходов региональных бюджетов. Кроме того, данная мера не могла компенсировать выпадающие доходы бюджетов субъектов РФ, связанные с другими решениями в области налогового законодательства.
Все, что было сделано в отношении субъектов РФ и муниципальных образований относительно оперативно, – это помимо разрешения создавать резервные фонды смягчение требований бюджетного законодательства в отношении государственного и муниципального видов долга, дефицита региональных и местных бюджетов, а также структуры межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам. Указанные меры ни в коей степени не влияли на положение дел на региональном и местном уровнях в бюджетной сфере, а лишь формально узаконили то, что раньше считалось незаконным, временно раздвинув соответствующие рамки.
В плане увеличения финансовой поддержки субъектов РФ основными антикризисными мероприятиями в 2009 г. были увеличение объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов с 43,4 млрд руб. в первоначальной редакции закона о бюджете до 193,4 млрд руб., а также увеличение общего объема бюджетных кредитов региональным бюджетам с 20 млрд до 170 млрд руб. с одновременным увеличением максимального срока их предоставления до трех лет.
Несмотря на принятие решений по предоставлению дополнительной финансовой помощи субъектам РФ, за первое полугодие 2009 г. такой помощи они практически не получили: общий объем дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ за указанный период составил 13,1 млрд руб., что соответствует 6,8 % годового объема бюджетных ассигнований на эти цели, а объем выданных кредитов бюджетам субъектов РФ составил 39,9 млрд руб. (23,4 %). Таким образом, антикризисные меры Правительства РФ по улучшению финансового состояния регионов начали активно использоваться только во втором полугодии 2009 г.
Относительно невысокий уровень выделения дополнительных финансовых средств регионам за первое полугодие 2009 г. может иметь два объяснения. Возможно, Правительство РФ крайне осторожно подходило к вопросу их выделения, принимая соответствующее решение исключительно в том случае, когда это действительно необходимо. Также возможно, что Правительство РФ не смогло разработать формализованные и прозрачные критерии выделения средств, так как не смогло определиться с тем, какие конкретные задачи в отношении поддержки регионов необходимо решить и какой результат (качественный и количественный) должен быть при этом достигнут. Многие регионы столкнулись с падением доходов в процессе исполнения региональных и местных бюджетов, причем ситуация по регионам весьма дифференцированна. И на фоне этой разнородной картины Правительству РФ не удалось своевременно выбрать нужное направление действий. В пользу последнего варианта объяснения действий Правительства РФ говорит тот факт, что по крайней мере до ноября 2009 г. так и не были утверждены какие бы то ни было критерии, порядок или методика распределения бюджетных кредитов, а также дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Проекты методик обсуждались и, может быть, даже применялись на практике, но не были утверждены официальным документом. В результате преобладала практика утверждения распределения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ отдельными распоряжениями Правительства РФ в отношении отдельных субъектов РФ.
Также на расходы регионов в 2009 г. должно было повлиять выделение из федерального бюджета дополнительной финансовой поддержки системы обязательного медицинского страхования за счет увеличения дотаций бюджетам территориальных фондов ОМС .
В отношении правил предоставления финансовой помощи субъектам РФ в части, распределяемой при утверждении закона о бюджете, никаких изменений в 2009 г. не произошло, поскольку распределение указанных видов финансовых трансфертов уже было утверждено. Но на 2010 г. такие изменения есть, и в определенном смысле их можно считать элементом бюджетной политики федерального центра по отношению к субъектам РФ в 2009 г.
Так, в методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ скорректирована методика оценки налогового потенциала субъектов РФ, предусматривающая более оперативный учет изменения состояния экономики регионов.
К субъектам РФ применялись также меры нефинансового характера. В частности, Правительство РФ осуществляло постоянный мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ, а также ситуации в социальной сфере и экономике, в связи с чем у регионального и местного уровней власти постоянно запрашивается огромный объем информации, что увеличивает нагрузку на сотрудников исполнительных органов власти и не способствует сокращению численности последних.
3.3. Рекомендации, подготовленные федеральными органами власти для субъектов РФ
В Программе антикризисных мер Правительства РФ выделены следующие рекомендации, направленные на поддержание сбалансированности бюджетной системы субъектов РФ:
• "оптимизация бюджетных расходов, в том числе в части капитальных вложений, и реструктуризация бюджетной сети;
• недопущение роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам;
• отказ от пополнения доходной базы бюджета субъекта РФ за счет снижения доходной базы местных бюджетов".
По результатам семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов Федерации, прошедшего в марте 2009 г. в г. Туле, субъектам РФ были рекомендованы :
• "уточнение параметров бюджетов на 2009 г. с целью проведения оптимизации расходов бюджетов, включающей в себя инвентаризацию публичных обязательств;
• отказ от ранее принятых и не начатых новых расходных обязательств, в первую очередь в капитальном строительстве;
• осуществление до утверждения уточненного бюджета доведения лимитов по первоочередным расходам для их приоритетного финансирования (заработная плата и социальные выплаты, оплата коммунальных услуг, обслуживание государственного долга);
• обеспечение соблюдения нормативов расходов на содержание органов государственной власти;
• пересмотр мероприятий долгосрочных целевых программ с целью переноса финансирования мероприятий 2009 года на более поздние периоды;
• проведение оптимизации численности работников органов государственной власти и бюджетной сферы и разработка рекомендаций органам местного самоуправления в данной сфере;
• переход от сметного финансирования учреждений к финансированию бюджетных услуг;
• обеспечение реструктуризации бюджетной сети при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;
• осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот;
• обеспечение жесткого контроля за недопущением кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам;
• осуществление мониторинга рынка труда и анализа уровня жизни малообеспеченных категорий граждан;
• осуществление мониторинга исполнения бюджетов муниципальных образований и разработка мер по обеспечению их сбалансированности, включая контроль за соблюдением мер и ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации;
• оказание поддержки важным для региона отраслям экономики, наиболее подверженным кризису, включающей в себя меры по использованию гарантийных механизмов для поддержки предприятий реального сектора, осуществление субсидирования процентных ставок по ключевым отраслям экономики;
• проведение совместно с ФНС России анализа финансового состояния крупнейших налогоплательщиков, расположенных на территории соответствующего региона, и ведение постоянного мониторинга обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств;
• обеспечение соответствия нормативной правовой базы, регулирующей межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации, требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом изменений".
Представленные выше рекомендации направлены, с одной стороны, на сокращение расходов региональных и местных бюджетов (в первую очередь инвестиционных расходов, расходов на управление, а также расходов на избыточную инфраструктуру), а с другой – на реализацию антикризисных мер, аналогичных проводимым на федеральном уровне. Многие инструменты бюджетной политики, предложенные федеральным центром, были ранее опробованы в рамках программ реформирования общественных финансов субъектов РФ и муниципальных образований. К сожалению, софинансирование реализации этих программ со стороны федерального центра с 2010 г. прекратилось.
3.4. Федеральные целевые программы
Помимо обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов "с целью исполнения публичных обязательств, выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, оплаты первоочередных расходов" среди основных целей системы антикризисных мер, исполняемых на уровне регионов, в программе действий федерального правительства выделены "содействие занятости населения, сохранение и создание рабочих мест". Содействие занятости населения и социальная поддержка безработных граждан относятся к полномочиям РФ, но исполнение этих полномочий делегировано органам власти субъектов РФ. Федеральный центр стимулировал регионы к принятию собственных программ по снижению напряженности на рынке труда. При этом анализ региональных программ показывает, что регионы планировали финансировать порядка 5 % расходов, производимых в рамках программы, в то время как остальные средства должны были выделяться из федерального бюджета.
Была разработана Примерная программа дополнительных мер по снижению напряженности на рынке труда субъекта Российской Федерации, в соответствии с которой региональные органы власти принимали свои программы. В числе мероприятий этой Программы предусматривались:
• "опережающее профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения;
• организация общественных работ, временного трудоустройства, стажировки в целях приобретения опыта работы безработными гражданами и гражданами, ищущими работу, включая выпускников образовательных учреждений, а также работников в случае угрозы массового увольнения;
• оказание адресной поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для замещения рабочих мест, в том числе создаваемых в рамках реализации федеральных целевых программ и инвестиционных проектов;
• содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан".
Таким образом, федеральный центр определил политику регионов в сфере содействия занятости. Основная цель региональных программ – предотвращение роста открытой безработицы – была достигнута, хотя произошло это в том числе за счет поддержки существования неэффективных предприятий, что в долгосрочной перспективе лишь снизит конкурентоспособность российской экономики.
По информации Правительства РФ, "практически все субъекты РФ заявили о своем участии в федеральной программе оказания государственной поддержки малому и среднему предпринимательству". Однако независимые исследования показывают, что проблемы развития малого предпринимательства связаны в первую очередь с административными барьерами, а не с недостатком финансовых средств. А поскольку мероприятия по содействию развитию малого предпринимательства в основном включали выделение начинающим предпринимателям грантов на создание собственного бизнеса, а не упрощение процедур лицензирования, сложно судить об эффективности данных мер.
Продолжали оказывать влияние на политику регионов в сфере финансирования расходов и федеральные целевые программы, начавшие действовать еще до кризиса, такие как "Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)", "Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 годы)", "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006–2010 годы и на период до 2012 года" и др. Выделение федеральных средств стимулировало регионы тратить собственные деньги в соответствии с направлениями расходов, заданными центральным правительством.
4. Анализ налоговой политики субъектов РФ в 2009 году
Российская налоговая система сильно централизована, что нехарактерно для федеративного государства. Установление ставок и баз налогообложения регулируется федеральным законодательством. Сбор налогов осуществляется территориальными отделениями (инспекциями) Федеральной налоговой службы РФ. Таким образом, органы власти субъектов Федерации не имеют формальных рычагов влияния на уровень собираемости налогов, поступающих в региональный бюджет. Однако в отношении некоторых налогов региональные органы власти могут использовать такие инструменты, как установление налоговой ставки и определение налогооблагаемой базы.
Возможности субъектов Федерации по изменению налоговой базы и налоговой ставки ограничены федеральным законодательством, что накладывает существенные ограничения на формирование региональной налоговой политики. Инструменты налоговой политики включают в себя возможность установления ставок налогообложения по региональным налогам (налог на имущество организаций, транспортный налог, налог на игорный бизнес ) в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством, право снижать региональную ставку по налогу на прибыль и устанавливать дифференцированные ставки для организаций, перешедших на упрощенную систему налогообложения, а также право предоставлять льготы по региональным налогам, федеральным налогам и специальным налоговым режимам, зачисляемым в региональный бюджет.
Инструменты налоговой политики позволяют создавать льготный режим налогообложения для достижения следующих целей:
• поддержка определенных отраслей народного хозяйства (например, сельского хозяйства);
• привлечение предприятий на свою территорию за счет снижения налогового бремени по сравнению с другими регионами;
• стимулирование предприятий к определенным действиям за счет установления дополнительных условий предоставления льгот (например, обложение по пониженной ставке объема прибыли, направленной на вложения в основные фонды);
• поддержка определенных категорий населения за счет снижения налогов, взимаемых с физических лиц.
Еще одной целью снижения (или обнуления) налоговых ставок является сокращение встречных финансовых потоков (например, за счет освобождения от уплаты налога на имущество региональных бюджетных учреждений и организаций).
Также следует отметить, что, хотя Налоговый кодекс РФ требует предоставлять льготы для "отдельных категорий налогоплательщиков", формулировка категорий в законодательстве некоторых субъектов Федерации позволяет предположить, что льгота направлена на одно конкретное предприятие (обычно один из крупных налогоплательщиков региона).
Существенное изменение регионального налогового законодательства связано с изменением федерального законодательства. С 1 января 2009 г. субъектам РФ предоставлено право устанавливать ставки "упрощенного" налога в зависимости от категорий налогоплательщиков для организаций, которые используют объект налогообложения "доходы минус расходы", в пределах федеральных ограничений. Кроме того, была увеличена региональная часть ставки по налогу на прибыль организаций.
Ниже будут рассмотрены изменения, внесенные в налоговое законодательство субъектов Федерации в 2009 г. и распространяющиеся на правоотношения, возникшие с 1 января 2009 г., по основным налогам, на поступления по которым регионы могут оказывать влияние при помощи предоставления льгот или снижения ставок.