При рассмотрении первого способа самостоятельного участия налогоплательщиков в межбюджетных отношениях следует отметить, что в практике исчисления и взимания налогов не исключаются ситуации, когда налогоплательщику законом может быть предписано уплачивать налог, исчисленный по единой ставке, несколькими разными суммами, разделенными в соответствии с распределением налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы.
В качестве примера такого распределения налога, исчисленного единой суммой, но перед уплатой разделенного налогоплательщиком на несколько частей, можно привести НДС, итоговая сумма которого в соответствии с нормативами, предусмотренными законом о федеральном бюджете на 2000 г., разделялась налогоплательщиками на две отдельные суммы для уплаты в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ.
Недостатком механизма межбюджетного распределения ранее действовавшего налога на имущество предприятий выступало то, что Закон РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-I "О налоге на имущество предприятий", устанавливая конкретные нормативы распределения налоговых доходов между региональными и местными бюджетами (50:50), не указывал, кто должен это распределение производить – федеральное казначейство, региональный орган, ответственный за исполнение регионального бюджета, или же налогоплательщик, самостоятельно разделяя перед уплатой исчисленную сумму налога на две равные части. Поэтому допускалось как централизованное зачисление этого налога в региональные бюджеты с последующим распределением соответствующей доли налоговых доходов в местные бюджеты, так и разделение исчисленной самими налогоплательщиками суммы налога на две равные части и их уплата в разные бюджеты.
Важно отметить, что метод централизованного (нисходящего) распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы органами федерального казначейства при поступлении налога на их счета и способ восходящего распределения налоговых доходов между бюджетами согласно установленным нормативам межбюджетного регулирования налогоплательщиками самостоятельно на стадии уплаты ими налога применимы для образования в бюджетах как закрепленных, так и регулирующих налоговых доходов, поскольку пропорция межбюджетного распределения налогового дохода в этих условиях может быть как постоянной, установленной НК РФ или БК РФ, так и временной, ограниченной по продолжительности действия соответствующим законом о бюджете.
Вторым способом самостоятельного участия налогоплательщиков в процессе межбюджетного распределения налоговых доходов является зачисление сумм налога в бюджеты разных уровней бюджетной системы согласно закрепленным за каждым бюджетом налоговым ставкам. Характерной чертой этого метода распределения, свойственного, например, современному налогу на прибыль организаций, является то, что еще при исчислении сумма налога в соответствии с установленными ставками разделяется на отдельные доли, зачисляемые в разноуровневые бюджеты. При использовании этого метода налогоплательщик самостоятельно рассчитывает суммы налога, соответствующие отдельным налоговым ставкам, и уплачивает исчисленные суммы отдельными платежами в бюджеты разных уровней бюджетной системы.
В случае с налогом на имущество предприятий без потери экономического смысла его межбюджетного распределения метод централизованного распределения налоговых доходов казначейством или способ распределения налоговых доходов налогоплательщиками самостоятельно по установленным нормативам возможно было бы заменить на второй способ самостоятельного участия налогоплательщиков, заключающийся в межбюджетном распределении налоговых доходов согласно закрепленным за каждым бюджетом налоговым ставкам.
Вместо введения правила о распределении суммы налога между региональными и местными бюджетами в пропорции 50:50 единую ставку налога, составляющую 2 %, можно было бы разделить на две равные по величине налоговые ставки – 1 % и 1 %. Исчисленные с их помощью суммы налога на имущество предприятий самостоятельно уплачивались бы налогоплательщиками в разные бюджеты. При распределении налоговых доходов между региональными и местными бюджетами в соответствии с разделенными ставками налога исключаются негативные последствия процесса централизации, проявляющиеся в виде возможной задержки (причем на неопределенное время) в бюджетах субъектов РФ доли налоговых доходов, законно принадлежащей местным бюджетам.
Вместе с тем данный способ самостоятельного участия налогоплательщиков в межбюджетном распределении налоговых доходов применим только для образования закрепленных налоговых доходов, так как разделение единой налоговой ставки на отдельные ставки подразумевает долгосрочность установленного деления, а следовательно, и норматива зачисления соответствующих доходов в бюджеты разных уровней бюджетной системы.
Следует отметить, что рассмотренный способ межбюджетного распределения налоговых доходов, предполагающий самостоятельное распределение налогоплательщиками между бюджетами разных уровней налоговых доходов согласно закрепленным за каждым бюджетом налоговым ставкам, отдельными исследователями рассматривается среди других используемых в бюджетной сфере методов и способов распределения налоговых доходов как основополагающий и наиболее эффективный вариант межбюджетных отношений, способствующий стабильному течению бюджетного процесса, уверенному планированию налоговых поступлений и прогнозируемому развитию территориальных финансов. Позиция этих исследователей сводится к тому, что межбюджетные отношения необходимо строить на основе разделенных ставок между всеми уровнями бюджетной системы страны. Разделенная налоговая ставка позволит местным органам власти самостоятельно утверждать бюджет до начала финансового года и планировать бюджет стратегического развития, а также стимулировать повышение собираемости налогов.
При рассмотрении методов распределения налоговых доходов между разноуровневыми бюджетами необходимо отметить, что в одних случаях налог уплачивается налогоплательщиком централизованно единой суммой с последующим ее распределением между бюджетами органами федерального казначейства, а в других случаях налогоплательщик может распределять сумму двумя способами: либо на стадии исчисления по отдельным налоговым ставкам распределяет сумму налога по разным бюджетам, либо при уплате исчисленной суммы налога разделяет ее на части, соответствующие нормативам распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы.
Когда налог централизованно единой суммой поступает на счета органов федерального казначейства (это – процесс распределения налогового дохода не вторгается в механизм исчисления самого налога), то действующие на постоянной основе нормативы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы указываются в БК РФ.
В случае если обязанность по межбюджетному распределению налоговых доходов возлагается на налогоплательщиков, которые самостоятельно, должны будут разделять налог на отдельные суммы для их зачисления в разные бюджеты, то этот метод распределения налоговых доходов непосредственно затрагивает один из двух конструктивных элементов налоговой модели – либо налоговую ставку, либо порядок уплаты налога. В данном случае действующие на постоянной основе нормативы отчислений налоговых доходов должны устанавливаться в соответствующей главе НК РФ, регулирующей правила исчисления и уплаты конкретного (распределяемого) налога.
Что касается регулирующих налоговых доходов, то независимо от того, распределяется сумма налога между бюджетами централизованно органами федерального казначейства либо налогоплательщиками самостоятельно на стадии исчисления или уплаты налога, пропорции отчислений, действующие как правило, в течение одного финансового года, устанавливаются в соответствующем законе о бюджете, который занимает отдельную позицию в системе нормативных правовых актов и не входит в структуру ни БК РФ, ни НК РФ.
Функциям каждого уровня бюджета должны со ответствовать его доходы, что является одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Налоги являются основным источником доходов бюджетов всех уровней правительства. Следователь но, от методов распределения налогов в государственной системе зависят взаимоотношения между субъектами межправительственных отношений. Важнейшими критериями при оценке налогообложения в экономической теории являются справедливость и эффективность. В настоящее время, наряду с традиционными принципами изучения налоговой политики в межправительственном контексте, используются и новые подходы, что объясняется появлением новых переменных, воз действующих на процесс налогообложения. Так при рас смотрении эффективности налогообложения упор должен быть сделан на потенциальное "локальное искажение", создаваемое дифференцированными подходами к налоговой политике в различных субъектах РФ. При изучении справедливости налогообложения необходимо обращать внимание на то, насколько распределение налогового бремени между резидентами различных субъектов РФ является эквивалентным.
Инструментами бюджетного вертикального выравнивания являются:
– пересмотр сложившейся системы разграничения полномочий (мандатов);
– корректировка дополнительных нормативов отчислений от налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ, закрепляемых за муниципальными образования ми на долгосрочной основе;
– дотации региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);
– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул);
– "отрицательные" трансферты высоко обеспеченных муниципальных образований в соответствующие фонды финансовой поддержки.
К инструментам бюджетного горизонтального выравнивания относятся:
– дотации фондов поддержки муниципальных образований (трансферт общего характера);
– субсидии фондов софинансирования социальных расходов (целевые обусловленные трансферты по текущим расходам);
– субсидии фондов муниципального развития (целевые обусловленные трансферты по капитальным расходам);
– трансфертозамещающие нормативы отчислений от подоходного налога (имеют некоторое сходство с долевым участием в налоговых доходах на основе применения трансфертных формул).
В межправительственном контексте особого внимания заслуживают вертикальные и горизонтальные налоговые соглашения и степень их влияния на "здоровье" межправительственной системы бюджетных отношений.
Межправительственная налоговая политика условно может быть разделена на вертикальную и горизонтальную.
Вертикальная политика нацелена на установление эффективных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными властями, т. е. сверху донизу правительственной структуры. Горизонтальная политика основывается на теории налогового выбора региональных и местных правительств.
Личный подоходный налог должен быть закреплен за центральным правительством, так как он представляет собой высокостабильную базу. Такое закрепление обеспечивает предотвращение миграции внутри государства. Поскольку данная налоговая база обладает сравнительно высокой эластичностью по доходу, изменения в личном подоходном налоге могут быть использованы для достижения стабилизационных целей. Предписание прогрессивного личного подоходного налога центральному правительству обеспечивает эффективное перераспределение дохода, в то время как непрогрессивный подоходный налог может быть закреплен и за субнациональными правительствами.
Так как поступления от налога на доходы корпораций изменяются в зависимости от стадии делового цикла, он должен поступать в распоряжение центрального правительства. В России аналогом этого налога можно считать налог на прибыль.
Налог на добавленную стоимость представляет собой косвенный на лог, базирующийся на ресурсной основе. Предписание его центральному правительству объясняется трудностями, которые могут возникнуть у независимых друг от друга субнациональных правительств при определении налоговой базы для транснациональных и межгосударственных корпораций.
Центральному правительству следует адресовать доходы от тех налогов, базы которых распределены между субъектами РФ крайне неравномерно. Налог на естественные ресурсы в особенности должен быть централизован, для того чтобы избежать географического неравенства регионов и предотвратить "аллокационные" искажения, которые могут возникнуть при локальном налогообложении естественных ресурсов. В России судьба таких налогов остается предметом ожесточенного спора между некоторыми региональными властями и федеральным центром.
Налоги на немобильные факторы производства, например на недвижимость, являются источниками доходов местных правительств. Согласно модели американского профессора Ч. Тибу между ставками местных налогов и доходами местных властей существует опосредованная взаимосвязь, потому что налог влияет на эффективность решений, принимаемых потребителями. Если налоговая база является мобильной, то более высокая или низкая ставка налогообложения побуждает резидентов покидать данный регион.
В европейской статистике показатель "местные налоги" включает в себя доходы, поступающие в рамках системы долевых налогов и обеспечивающие местным органам власти получение доли собранных на их территории налоговых средств, которые не отделены от доходов, связанных с исключительно местными налогами.
Поступления от долевых налогов уменьшают вертикальное неравенство и дают определенную независимость, но сами по себе они не могут быть гарантией отчетности местных органов власти перед общественностью и не дают им возможности вводить собственный уровень предоставления услуг за счет установления собственного уровня налогообложения.
Для того чтобы иметь такую возможность, органы местного самоуправления должны в первую очередь располагать исключительно местными налогами, ставки которых они вправе устанавливать самостоятельно. Однако если выйти за рамки Хартии местного самоуправления, действующий в странах ЕС, то достичь более высокой степени местной самостоятельности можно за счет предоставления органам местного самоуправления права устанавливать свои собственные налоговые отчисления и налоговую базу.
Налогом, обеспечивающим наиболее значительные поступления, является подоходный налог с физических лиц. Многие страны применяют его как исключительно местный или долевой налог.
Доля доходов от этого налога в общей сумме местных налоговых доходов в шести странах с наибольшей налоговой децентрализацией очень высока: в Швеции – 99,62; Финляндии – 86,99; Дании – 92,77; Норвегии – 81,80; Швейцарии – 77,02; Исландии – 73,49 %.
Во всех названных странах этот налог является исключительно местным, и местные органы власти в Швеции, Финляндии, Дании и Швейцарии имеют возможность устанавливать налоговую ставку по собственному усмотрению.
В других странах подоходный налог с физических лиц также занимает важное место в местной налоговой системе: в Бельгии на его долю приходится 61,54 % местных налоговых поступлений, в Чешской Республике – 82,36, Германии – 80,38, Люксембурге – 92,82 %.
Теоретически легко представить систему, при которой предоставление средств местным органам власти опирается только на поступления от исключительно местных налогов, пополняемых при необходимости займами, погашаемыми также за счет местных налоговых доходов. В такой ситуации местные органы власти будут по своему усмотрению выбирать уровень местного налогообложения, исходя из необходимости финансирования собственных расходов.
Однако подобной системы не существует ни в одной стране. В 1994 г. были лишь две страны, где собственные налоговые доходы составили свыше 50 % общих доходов муниципальных образований, – Дания (около 51 %) и Швеция (около 61 %).
Гораздо предпочтительнее обеспечивать финансирование некоторых видов местных общественных услуг за счет платежей за эти же услуги. В 1994 г. совокупные поступления от местных налогов и платежей за предоставленные услуги составили в Дании около 73 %, а в Швеции – 69 % общих доходов местных бюджетов. Аналогичные показатели были достигнуты еще только в Швейцарии (около 70 % в 1993 г.).
Считается, что параметры финансирования той или иной услуги должны соответствовать требованиям гласности и распределения ответственности. Таким образом, если речь идет об услугах, предоставление которых государство возлагает на местные органы власти, выступающие в качестве посредников, было бы логично и предпочтительно финансировать соответствующие расходы за счет трансфертов.
Точно так же, если государство полагает, что по той или иной местной общественной службе следует гарантировать гражданам минимальный уровень услуг по единому на всей территории тарифу, и местные органы власти должны вследствие этого соблюдать определенные стандарты, финансирование таких гарантированных услуг может осуществляться хотя бы частично за счет трансфертов.
Тем не менее, все эти обстоятельства могут лишь частично обосновать важность финансовых трансфертов. На самом деле, в большинстве европейских стран собственные финансовые ресурсы не превышают и ? доходов местных бюджетов, что вызывает законный вопрос о причинах столь ограниченной налоговой самостоятельности местных органов власти. Каждая страна по-своему определяет вопросы о полномочиях и финансовой децентрализации. Для выполнения полномочий абсолютная величина затрат финансовых средств в разных странах неодинакова. Она гораздо больше в развитых странах. В некоторых бывших социалистических странах (например, Болгарии, Чехии, Польше) она также сравнительно велика, а в других (например, Армении, Грузии, Азербайджане) пока еще мала. С точки зрения сохранения пропорций и их анализа важны относительные показатели.
Во всех странах собственных налоговых доходов местных бюджетов не хватает для покрытия затрат. Это, безусловно, связано с нежеланием центральной власти предоставить полную налоговую самостоятельность органам местной власти из опасения, что выход из-под контроля политики, проводимой на местном уровне, может явиться препятствием или, хуже того, – обречь на неудачу экономическую политику, проводимую на государственном уровне. Кроме того, центральные власти должны иметь в своем распоряжении необходимые средства для финансирования многочисленных государственных расходов.