Особенно дорогим для правительства метод дотаций оказывается, если оно решает вывести муниципальные образования на максимальный уровень налогового потенциала и помочь всем тем, чьи потребности превышают минимальный уровень. По этой причине данный метод является несовершенным, оставляя за пределами системы наиболее сильные в финансовом отношении муниципальные образования.
Смешанные системы выравнивания. Основные политические проблемы, возникающие при применении двух моделей выравнивания, не настолько отличаются, как порой принято считать. С одной стороны, с точки зрения государственных финансов в целом горизонтальное выравнивание оказывается не менее дорогостоящим, чем вертикальное; с другой – вертикальное выравнивание также может быть причиной напряженности, и не только между центральным правительством и органами местной власти, но и между самими муниципальными органами, поскольку не все они получают (или не могут получить) равную помощь.
Колебания в необходимости дальнейшего развития децентрализации во многих странах объясняются, вероятно, также политическими препятствиями.
В данном контексте ни тот ни другой представленный метод не позволяет полностью решить возникающие проблемы, поэтому не следует пренебрегать возможностью комбинировать их в рамках системы, финансируемой частично местными органами власти, а частично государством.
Такая система применяется в Швейцарии, в кантоне Берн. Закон о финансовом выравнивании, вступивший в силу в начале 1992 г. и активно работающий с 1995 г., предусматривает создание Фонда выравнивания.
Половина средств фонда обеспечивается за счет компенсационных отчислений коммун, имеющих индекс налогового потенциала выше 100; отчисляемая ими общая сумма ежегодно составляет в настоящее время 30 млн швейцарских франков. Такую же сумму ежегодных отчислений вносят в фонд кантональные власти.
Средства фонда идут на предоставление дополнительной помощи слабым в финансовом отношении коммунам: право на дополнительную помощь имеют только те коммуны, где индекс налогового потенциала менее 70 и где налоговая нагрузка на душу населения превышает средний уровень.
К бюджетным трансфертам прибегают в разных случаях:
1) если бюджетная система несбалансирована по вертикали, т. е. расходы децентрализованы более сильно, чем доходы (налоговые трансферты);
2) для уравновешивания возможностей регионов в предоставлении жителям стандартного набора бюджетных услуг (выравнивающие трансферты);
3) для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами, финансирования федеральных мандатов (целевые, в том числе постатейные, трансферты, субвенции);
4) для создания у регионов (муниципальных образований) материальной заинтересованности в проведении политики, отвечающей общегосударственным интересам ("зеркальные" трансферты);
5) для компенсации нижестоящим бюджетам возросших расходов или потери доходов в тех случаях, когда причиной таких потерь послужило решение вышестоящего органа власти (компенсации), а также в других случаях.
Перед рассмотрением каждой из этих причин необходимо уточнить терминологию, касающуюся трансфертов, поскольку термины, используемые в российской бюджетной практике, несколько отличаются от тех, которые принято применять в западной практике и литературе.
В связи с этим важную роль играет механизм межбюджетных трансфертов. Т. Тер-Минассиан выделяет две основные категории межбюджетных трансфертов: распределение регулирующих налогов и гранты.
Регулирующие налоги. Распределение налоговых доходов может происходить на базе распределения налоговых ставок на каждом уровне бюджета отдельно (США) или перераспределения из общей полученной суммы на федеральном уровне. Однако основные принципы разделения налогов в правительственной иерархии не означают, что налог, закрепленный за одним уровнем, не может распределяться одновременно в пользу какого-либо другого яруса. Если следовать этой логике, возникает иная возможность межправительственного налогообложения – разделение налогов между уровнями правительства. В настоящее время продолжаются дебаты, какой из принципов – предписание или разделение налогов – более соответствует федеративной организации государства.
Система предписания налогов означает четкое разграничение прав собственности между уровнями государственной власти, прежде всего прав на законодательство, доход и управление. Обеспечивая максимальную независимость уровней государственной власти, она последовательно реализует федеративный принцип. Четкое предписание налоговых баз правительственным ярусам позволяет избирателям точно знать, куда и на что расходуется каждый налоговый рубль. Так, налог на собственность, собираемый местными правительствами, позволяет резидентам сравнивать издержки (налоги) и выгоды (общественные товары и услуги). Аналогично региональные и центральные налоги позволяют резидентам оценивать соотношение "издержки – выгоды" на региональном и национальном уровнях. Чтобы достичь указанного результата, необходимо четкое закрепление налогов за уровнями государственной власти, т. е. отказ от принципа разделения налогов в пользу принципа их предписания.
Преимуществами этой системы являются также ее удобство для исполнения государственных полномочий, возможность гибкого и оперативного приспособления доходов к возникающим региональным потребностям в расходах, а также более эффективное использование местной информации.
Однако система предписания налогов имеет и отрицательные стороны. Во-первых, ввиду отсутствия должной координации и институтов согласования интересов различных уровней фискальной системы появляется возможность одновременного обложения одного и того же объекта (или его многократного попадания в разные базы), так что выгоды, получаемые общественным сектором, будут с лих вой перекрываться потерями в эффективности деятельности частного сектора экономики. В конечном счете, нарушается принцип оптимизации налоговой системы.
Во-вторых, появление значительных региональных различий в уровне и объектах налогообложения может стать причиной непрогнозируемой межрегиональной конкуренции, что, в свою очередь, подрывает доходную базу региональных бюджетов и делает налоговобюджетную политику менее предсказуемой; усложняется проведение единой стабилизационной политики в стране.
Система разделения налогов предполагает частичное разграничение прав собственности, когда права на законодательную деятельность и управление ос таются в распоряжении федерального центра, а по вертикали происходит только разделение права на распределение дохода. Эта система означает использование одного и того же налога различными уровнями правительства и имеет свои положительные стороны: позволяет лучше координировать деятельность фискальных органов, делает налоговую систему универсальной и повышает ее прозрачность для налогоплательщиков, что снижает неопределенность и риск, а значит, благотворно влияет на принятие долгосрочных решений на микроуровне; значительно упрощает администрирование налогообложения, снижает издержки налоговой системы, главным образом за счет экономии на масштабе, достигаемой как при налоговом администрировании, так и сборе налогов; дает возможность не отвлекать усилия центрального правительства на сбор каких-либо определенных налогов, передав это право низовым уровням, что также снижает общие издержки по сбору налогов; обеспечивает гибкость не самой системы налогообложения, как это происходит в случае с системой предписания налогов, а гибкость в распределении ресурсов внутри системы, что реализуется путем изменения процентных ставок, избавляет субъекты налогового права от кропотливой работы по адаптации налогового законодательства; способствует ослаблению горизонтальной межправительствен ной налоговой конкуренции, увеличивает предсказуемость уровня бюджетной обеспеченности и облегчает процесс оптимизации.
Особым достоинством данной системы является то, что каждый уровень правительства может рассчитывать на более стабильные объемы доходов независимо от стадии делового цикла, нежели при полном за креплении меньшего числа налогов, обладающих разной чувствительностью к циклическим колебаниям. Здесь срабатывает правило диверсификации рисков, позитивно зарекомендовавшее себя в других областях экономической науки.
Система разделения налогов имеет и недостатки. Она значительно уменьшает автономию субнациональных властей и их интерес к развитию региональной базы. Утрачивая контроль над объемом налоговых сборов, установлением налоговых баз и ставок, региональные власти лишаются эффективных рычагов управления региональной экономикой. Кроме того, возникает опасность ослабления федерального контроля за поступлением средств в бюджеты.
Для того чтобы оценить упомянутые ранее принципы налогообложения, необходимо рассмотреть систему долевых (разделенных) налогов. Эта система в чистом виде до сих пор существует во многих странах, например в Швейцарии. Здесь предметом разделения выступает прямой федеральный подоходный налог. Среди федеративных стран доле вые налоги в большей степени практикует Германия. Более мягкие системы долевых налогов – соглашения по общим налоговым сборам – широко используются в Канаде и в меньшей степени в США. Некоторые элементы системы долевых налогов применяются в Российской Федерации (налог на прибыль).
Таким образом, обе системы – предписанных и разделенных налогов – имеют как достоинства, так и недостатки.
Деление всех налоговых доходов на собственные, закрепленные и регулирующие производится на основе четкого определения, на каком уровне разделения властей в условиях действующих общих принципов налогообложения возможно оказать влияние на общий объем поступлений от взимания того или иного налога и насколько долговременным или краткосрочным является продолжительность действия нормативного правового акта, устанавливающего нормативы распределения налоговых доходов.
Собственные налоговые доходы образуются в том бюджете, уровень которого в бюджетной системе соответствует уровню налога в структуре налоговой системы. НДС формирует собственные налоговые доходы федерального бюджета, так как уровень этого налога соответствует уровню его бюджета-получателя. При этом только федеральный уровень власти наделен полномочиями изменять параметры федеральных налогов.
Хотя налог на прибыль организаций поступает в региональные (а до 1 января 2005 г. и в местные бюджеты), параметры тем не менее регулируются только федеральным законодателем, что говорит о собственных налоговых доходах федерального бюджета и регулирующих (а при неизменных в течение продолжительного времени налоговых ставках, закрепленных) налоговых доходах региональных и местных бюджетов.
В результате распределения на постоянной основе собственных налоговых доходов одного (вышестоящего) бюджета между бюджетами иных (нижестоящих) уровней бюджетной системы в бюджетах-получателях образуются закрепленные за ними налоговые доходы. Налоговые доходы, являющиеся частью собственных налоговых доходов одних бюджетов и зачисляемые на постоянной основе в бюджеты иных уровней бюджетной системы, не соответствующих уровню налога в структуре налоговой системы, образуют классификационную категорию закрепленных налоговых доходов.
В случае если налоговые доходы поступают в бюджет иного уровня бюджетной системы, отличного от уровня формируемого их налога в налоговой системе, в пропорции, установленной законом сроком на один финансовый год, рассматриваемые доходы образуют категорию регулирующих налоговых доходов. Законом, устанавливающим пропорции распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы в течение одного календарного года, является закон о бюджете на очередной финансовый год.
При этом в качестве регулирующих налоговых доходов бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы в течение финансового года бюджетам нижестоящих уровней могут передаваться части собственных и закрепленных налоговых доходов, а также часть регулирующих налоговых доходов, переданных федеральным бюджетом консолидированному бюджету субъекта РФ, которые далее на основе собственного решения распределяются субъектом РФ в соответствующей доле в пользу местных бюджетов органов муниципальных образований, расположенных в границах этого субъекта.
Причиной возникновения регулирующих налоговых доходов является необходимость межбюджетного распределения в течение одного финансового года доходов вышестоящих бюджетов в направлении нижестоящих по уровню бюджетов с целью регулирования объемов финансирования функций, выполняемых органами власти, уровню которых принадлежат бюджеты – получатели регулирующих доходов. Характерным представителем регулирующих налоговых доходов выступает доход, образуемый при взимании налога на доходы физических лиц, входящего в систему федеральных налогов.
Основные параметры механизма исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц зафиксированы в НК РФ, в то время как пропорции распределения доходов от его взимания между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ до 1 января 2005 г. ежегодно устанавливались законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Например, в 2000 г. 16 % поступлений налога на доходы физических лиц зачислялись непосредственно в федеральный бюджет, а 84 % – в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Начиная с 2001 г. наметилась тенденция к существенному увеличению региональной доли. Пропорция распределения поступлений от налога на доходы физических лиц приобрела следующий вид: 1 % – в федеральный бюджет, а 99 % – в консолидированные бюджеты субъектов РФ.
В 2002–2004 гг. на уровне федеральных законов о федеральных бюджетах на эти годы было решено все поступления от налога на доходы физических лиц передавать в консолидированные бюджеты субъектов РФ. С 2005 г. нормативы межбюджетного распределения налога на доходы физических лиц закреплены на постоянной основе ст. 56, 61, 611и 612БК РФ (региональные бюджеты – 70 %, местные бюджеты – 30 %).
Неудачная попытка применить в условиях действия твердой налоговой ставки метод распределения налоговых доходов в виде минимальной величины ставки налога на игорный бизнес, поступающей в федеральный бюджет, и неограниченной по размерам региональной надбавки к ней привела к отмене механизма формирования ставки налога и упразднению примененного в налоге на игорный бизнес метода неограниченного распределения налоговых доходов в бюджеты субъектов РФ. Тем самым в практику налогообложения был введен принцип ограничения, или более жесткий его вариант – принцип строгой фиксации в законе ставки налога, исходя из которой налоговые доходы поступают в качестве закрепленных в нижестоящие бюджеты.
При этом важно подчеркнуть, что собственные налоговые доходы образуются в бюджетах всех уровней бюджетной системы, поскольку каждому бюджету, входящему в структуру бюджетной системы, установлена своя система налогов и сборов. Между тем закрепленные и регулирующие налоговые доходы, являющиеся результатом применения зафиксированных на постоянной или временной основе нормативов отчислений от собственных налоговых доходов вышестоящих бюджетов, формируются только в региональных и местных бюджетах. Образование закрепленных и регулирующих доходов в федеральном бюджете противоречило бы верховенству федерального бюджета в бюджетной системе России и действительной доходности федеральных налогов.
Из представленных рассуждений о налоговых доходах бюджетов следует, что классификация налоговых доходов на собственные, закрепленные и регулирующие обусловлена объективными процессами первоначального разграничения и последующего распределения на постоянной или временной основе между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ доходов, формируемых одним и тем же налогом, аккумулирующим собственные налоговые доходы в бюджете, уровень которого в бюджетной системе совпадает с уровнем этого налога в структуре налоговой системы, а также образует закрепленные и регулирующие налоговые доходы в бюджетах иных уровней бюджетной системы. На основе систематизирования межбюджетных отношений, возникающих на базе завершенной стадии первоначального разграничения налоговых доходов, выделяются два основных метода распределения собственных налоговых доходов одних бюджетов между бюджетами других уровней бюджетной системы.
Первый метод заключается в централизованном распределении исчисленной и уплаченной в полном объеме итоговой суммы налога между бюджетами разных уровней. Налог исчисляется и уплачивается налогоплательщиками единой суммой на счета органов федерального казначейства, после чего эта сумма распределяется между бюджетами всех уровней бюджетной системы и бюджетами государственных внебюджетных фондов в соответствии с нормативами, установленными законом.
Примерами данного метода межбюджетного распределения налоговых доходов в соответствии с бюджетным законодательством РФ, к которому отсылают правовые нормы соответствующих глав НК РФ, могут выступать механизмы зачисления в бюджеты разных уровней бюджетной системы доходов от налога на доходы физических лиц. В соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 12-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" 70 % налога на доходы физических лиц поступает в региональный бюджет, 30 % – в местные бюджеты, из них 10 % – в бюджеты поселений, 20 % – в бюджеты муниципальных районов.
В отличие от первого метода межбюджетного распределения налоговых доходов, который не предусматривает участие налогоплательщика в процессе разделения налога между бюджетами разных уровней бюджетной системы в связи с уплатой налога единой и неразрывной суммой на счета федерального казначейства с ее последующим централизованным распределением между разными бюджетами, второй метод, наоборот, подразумевает непосредственное участие налогоплательщиков в процессе разделения суммы налога между бюджетами разных уровней.
При этом особенности второго метода межбюджетного распределения налоговых доходов раскрываются в виде двух способов самостоятельного участия налогоплательщиков в процессе разделения суммы налога между бюджетами разных уровней бюджетной системы. Эти два способа реализуются на стадии уплаты налога, однако один из них предполагает распределение налогоплательщиком суммы налога согласно установленным нормативам отчислений налоговых доходов в бюджеты разных уровней, а другой способ обязывает налогоплательщика распределять сумму налога в соответствии с налоговыми ставками, закрепленными за каждым бюджетом.