Особенности бюджетных прав субъектов РФ чаще всего отражаются в законодательных актах, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ с целью обеспечения безусловного выполнения социально-экономических планов и программ по поддержанию нормального функционирования соответствующего государственного образования (т. е. субъекта РФ). При этом субъектам РФ в законодательном порядке дается право на установление местных налогов и сборов. Еще одной особенностью бюджетных прав субъектов РФ является право объединения своих бюджетных ресурсов со средствами других бюджетов на договорной основе. Подобное объединение производится в некоторых случаях со средствами крупных предприятий, организаций (в частности, акционерных открытого типа – ОАО), а также состоятельных граждан в целях финансирования экономических, социальных и природоохранных программ при долевом участии (в определенных объемах). Бюджетный кодекс РФ установил определенный порядок использования субъектами РФ дополнительных доходов, полученных при исполнении бюджета, а также сумм превышения доходов над расходами, образующихся в результате увеличения поступления доходов в бюджет или экономии в расходах, предусмотренных бюджетом. В этих случаях субъекты РФ имеют право самостоятельно и по своему усмотрению использовать указанные доходы.
Особенности бюджетных прав муниципальных образований
Каждое муниципальное образование, находящееся на территории какого-либо субъекта РФ, имеет собственный бюджет (т. е. местный) и, соответственно, обладает определенными бюджетными правами, основы которых закреплены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, федеральных законах и законах субъектов РФ. В ст. 132 Конституции РФ говорится, что "органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы". В ст. 14 Бюджетного кодекса РФ (Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ) дано следующее определение. "Бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования". Таким образом, в Конституции РФ и Бюджетном кодексе РФ закреплены основы бюджетных прав муниципальных образований, а последующая детализация прав дана в федеральных законах и законах субъектов РФ. В частности, в Федеральных законах от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ и № 159-ФЗ от 19 декабря 2005 г. установлено, что в бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 %. В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100 %. Другими особенностями бюджетных прав муниципальных образований являются:
1) право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов;
2) право на получение определенных трансфертов (субсидий, субвенций, кредитов, ссуд) из вышестоящих бюджетов на выполнение каких-либо целевых программ или национальных проектов (в пределах территорий муниципальных образований);
3) право выделять в качестве составной части местного бюджета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образованиями;
4) право регулировать в соответствии с федеральными и региональными законодательствами межбюджетные отношения в случае вхождения в состав данного муниципального образования каких-либо других муниципальных образований;
5) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять организационные формы контроля исполнения утвержденного ими бюджета.
Понятие бюджетного контроля
Статьей 157 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 198-ФЗ) определено, что органы государственного муниципального финансового контроля, созданные, соответственно, законодательными (представительными) органами РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления, относящихся к бюджетной сфере. Бюджетный контроль , осуществляемый указанными выше органами, бывает трех видов :
1) предварительный (на стадии разработки бюджета и перед его принятием);
2) текущий (в процессе исполнения принятого и утвержденного бюджета);
3) последующий (после исполнения бюджета).
Бюджетный контроль осуществляет в рамках своей компетенции главный распорядитель бюджетных средств. Это контроль над получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата (в определенных случаях), предоставления отчетности выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг; над использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность, соответственно, Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований. Таким образом, бюджетный контроль является очень важной составной частью государственного финансового контроля. Главными целями бюджетного контроля являются обеспечение максимальной мобилизации доходов в бюджеты всех уровней, целевое и эффективное использование бюджетных средств. Бюджетный контроль осуществляется определенными органами государственной власти РФ в отношении не только денежных средств, но и материальных и трудовых ресурсов предприятий и организаций, финансируемых из бюджета (федерального или местного). Согласно п. 2 ст. 157 Федерального закона № 198-ФЗ от 27 декабря 2005 г. "Счетная палата Российской Федерации" Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить контрольные проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетополучателей межбюджетных "трансфертов из федерального бюджета".
Формы бюджетного контроля
Организационные формы бюджетного контроля и его содержание в каждом конкретном случае определяют законодательные (представительные) органы местного самоуправления, органы государственной власти (в том числе Федеральное собрание РФ), а также законодательные органы республик, входящих в состав Российской Федерации. Законодательные (представительные) органы, представительные органы самоуправления (областей, краев, городов, районов и др.) осуществляют следующие формы бюджетного контроля:
1) предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
2) текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
3) последующий контроль – проводится входе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Очень важным по содержанию и формам является бюджетный контроль, осуществляемый Федеральным казначейством над:
1) непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (или просто распорядителями более низкого уровня) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными лимитами бюджетных обязательств;
2) непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;
3) соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации РФ, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств из федерального бюджета;
4) наличием у получателя средств из федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 182-ФЗ).
Контроль законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на:
1) получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении (т. е. текущий контроль);
2) вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты;
3) утверждение (или неутверждение) отчета об исполнении бюджета (т. е. последующий бюджетный контроль) (ст. 265 Бюджетного кодекса РФ).
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
Согласно ст. 281 Бюджетного кодекса РФ нарушением бюджетного законодательства считается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного действующим Бюджетным кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения и контроля исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Меры принуждения к нарушителю бюджетного законодательства, в отношении которого арбитражным судом возбуждено дело о банкротстве, применяются постольку, поскольку они не противоречат Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. Федерального закона от 3 января 2006 г. № 6-ФЗ).
На основании ст. 282 Бюджетного кодекса РФ определен перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, в следующем виде: предупреждение о ненадлежащем исполнении операций с бюджетными средствами; блокировка расходов; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; изъятие бюджетных средств; наложение штрафа; начисление пени.
В статье 283 Бюджетного кодекса РФ перечислены все основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ, в том числе:
1) неисполнение закона (решения) о бюджете;
2) нецелевое использование бюджетных средств;
3) неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;
4) несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;
5) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;
6) финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;
7) финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств.
Ввиду того что в РФ введено казначейское исполнение бюджетов, руководители органов Федерального казначейства и их заместители наделены правом:
1) выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателям бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
2) составлять протоколы, являющиеся основаниями для наложения штрафов, и взыскивать в бесспорном порядке пени с банков за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной второй действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки;
3) списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению и подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек.
Бюджетная классификация
Бюджетная классификация используется для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, при этом она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (в ред. Федерального закона от 22 декабря 2005 г. № 176-ФЗ). В состав бюджетной классификации РФ входят такие виды классификаций, как:
1) классификация доходов бюджетов РФ;
2) функциональная классификация расходов бюджетов РФ;
3) экономическая классификация расходов бюджетов РФ;
4) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
5) классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
6) классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
7) классификация видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;
8) ведомственная классификация расходов федерального бюджета.
Классификация доходов бюджетов РФ представляет собой группировку доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которая основывается на целом ряде законодательных актов РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы бюджетов представляют собой определенную часть расходов бюджетов, обеспечивающую текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Капитальные расходы бюджетов – определенная часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность по утверждаемым статьям расходов, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта, а также другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Функциональная классификация расходов бюджетов РФ, сформированная как четырехступенчатый комплекс из группировок расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ по отраслям хозяйственно-экономической деятельности и звеньям управления, отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства и решение вопросов местного значения. Экономическая классификация расходов бюджетов РФ представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ по их экономическому содержанию.
Бюджетное устройство и бюджетная система
Бюджетное устройство РФ представляет собой организацию всей бюджетной системы государства в целом, а также принципы ее построения в частности. Количество звеньев бюджетной системы было определено административно-территориальным делением страны на основе конституционного права каждого органа государственной власти иметь свой бюджет. В настоящее время бюджетная система РФ состоит из бюджетов таких уровней , как:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
4) бюджеты городских и сельских поселений (в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ).
Бюджетная система РФ основана на следующих принципах : единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов и расходов между сложившимися уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективности и экономичности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств (в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ).
Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (в ред. Федеральных законов от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ и от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ).
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Федеральный бюджет
Федеральный бюджет РФ является очень важной составляющей всей бюджетной системы страны, имеющей большое значение для обеспечения устойчивого развития хозяйственно-экономического комплекса государства в условиях рыночных реформ. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ и начинается не позднее чем за десять месяцев до начала очередного финансового года. Подготовка проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой РФ, определенной в Послании Президента РФ. Первый этап формирования федерального бюджета – разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования хозяйственно-экономического комплекса страны на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие общее состояние экономики. Одновременно Министерство финансов РФ организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу, проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.