В качестве примера можно привести такую достаточно распространённую ситуацию. Рассматривается проект нормативного акта, внесённый комитетом с рекомендацией принять в целом. В ходе прений первый выступающий депутат предложил отклонить проект, следующий выступающий считает, что проект нужно принять. Когда дело доходит до стадии голосования, первый выступающий настаивает на том, что первым на голосование нужно ставить его предложение "отклонить проект", поскольку оно было внесено раньше всех и предложения необходимо ставить на голосование в порядке поступления. Однако такое заявление следует игнорировать по одной простой причине – главное предложение, внесённое на рассмотрение представительного органа, – это предложение о принятии проекта нормативного акта в целом и выступления в прениях с предложениями об отклонении или принятии внесённого акта – это не более чем выражение мнения по мотивам голосования, агитация за или против принятия нормативного акта. Таким образом, вопрос о том, будет ли отклонён нормативный акт, разрешится после того, как депутаты проголосуют по проекту нормативного акта: если проект не наберёт необходимого количества голосов, он будет считаться отклонённым и вернётся в комитет для дальнейшей работы или будет возвращён разработчику (в зависимости от установленной процедуры). От этой ситуации необходимо отличать случаи, когда рассматривается вопрос об отклонении проекта, то есть проект был сразу внесён с рекомендацией отклонить и именно вопрос отклонения является центральным.
5. Нормы обычного права.
Сколь бы разветвлены и сложны ни были процедуры, урегулированные Регламентом, невозможно прописать правила для всех возникающих в ходе работы ситуаций. В таких случаях лакуны восполняются нормами обычного права, то есть такими правилами поведения, которые сложились в результате неоднократного повторения и общее мнение считает их правилами, которым необходимо следовать. Например, правило о постановке на голосование предложений в порядке их поступления, упомянутое в предыдущем пункте, обычно в Регламентах не отражается и относится к обычаям представительного органа. При этом данное правило может иметь более или менее разветвлённую систему исключений, например, исключение может состоять в том, что предложения лиц, не являющихся депутатами не обладают таким приоритетом (например, если первое предложение внёс представитель местной администрации, второе – депутат, третье также депутат, то сложившийся обычай может предписывать ставить на голосование сначала предложение первого депутата, затем второго и только после этого предложение представителя администрации).
Таким образом, при определении пределов правового регулирования нормами писанного права необходимо, в зависимости от конкретной ситуации, установить тот предел, за которым регулирование отношений нормами Регламента нецелесообразно.
При установлении и изменении обычаев следует помнить, что нормы обычного права – это такие же правовые нормы, как и нормы писанного права и их нельзя менять произвольно, в зависимости от желания председательствующего. Для изменения обычая должно быть веское основание, а волюнтаристские действия с обоснованием, что "в Регламенте этого нет, поэтому поступаю как хочу", могут вызвать справедливое негодование тех лиц, против которых такое изменение направлено. Теоретически такие действия могут привести и к утрате председательствующим доверия со стороны депутатов с последующим отстранением от должности (если речь идёт о председателе представительного органа, избранном депутатами).
6. Общее согласие.
"Собранию легче работать, – пишет Г.Роберт, – если при обсуждении рутинных или маловажных дел удаётся избегать точного следования процедурам внесения формальных предложений и голосования.
Председатель вправе считать, что имеется общее согласие, если никто не выступает с возражениями".
Несмотря на важность соблюдения регламентных процедур, следование им не всегда практически необходимо, поскольку при наличии общего согласия по тому или иному вопросу точное следование процедуре только усложняет процесс (бывает даже, что к концу всей процедуры общее согласие уже исчезает). Поэтому на практике необходимо отделять положения Регламента, которые являются существенными и нарушение которых может повлечь судебное признание принятого акта незаконным, и иные процедурные правила, которыми можно пренебречь в случае достижения общего согласия. "С общего (единодушного, молчаливого и т. п.) согласия присутствующих собрание может вершить дела, не слишком обращая внимание на правила процедуры. Эти правила изобретены прежде всего для защиты прав меньшинства, но если таковое отсутствует, нет смысла их строго придерживаться, за исключением тех случаев, когда возникает необходимость в защите прав отсутствующих членов ассамблеи или права на проведение тайного голосования".
В качестве одного из наиболее распространённых примеров нарушения незначительных правил можно привести правила формулирования поправок. Часто субъект поправки забывает написать обоснование или указание на то, что это поправка (если проект проходит сразу несколько стадий правотворческой процедуры, то такое указание необходимо для определения стадии рассмотрения этого предложения). Если никто из депутатов не возражает против рассмотрения поправки по существу в таком виде, то подобные нарушения Регламента являются несущественными. Если же инициатор поправки не указал текст, который требуется внести или не указал структурную единицу проекта, в который нужно внести текст, то такие нарушения следует считать существенными, поскольку после голосования, при внесении поправок в структуру текста, воля представительного органа может быть искажена исполнителем, который, чаще всего не будучи сам депутатом, начнёт самостоятельно формулировать вносимый текст или место, куда этот текст необходимо помещать. Другой распространённый пример приводится Г.Робертом:
"Предположим, например, что собрание уже принято двухминутный регламент выступлений, но чья-то речь оказалась настолько интересной, что присутствующие единодушно желают её продолжения и по истечении установленного времени. В этом случае председатель, не ожидая формального предложения о продлении регламента, может счесть очевидным желание собрания увеличить время только этого выступления и разрешить оратору продолжать. Председатель может также объявить собранию, что при отсутствии возражений со стороны присутствующих, этот оратор получит ещё две минуты или какое-то другое дополнительное время".
§ 4. Модельный Регламент представительного органа местного самоуправления
Прежде всего, скажем пару слов об особенностях приведённого ниже модельного Регламента.
1. Модельный Регламент исходит из деления принимаемых представительным органом правовых актов на Решения (нормативный акт, оформленный в виде отдельного документа), Постановления (ненормативный акт, оформленный в виде отдельного документа) и решения по процедурным вопросам (нормативные или ненормативные акты, не оформленные в виде отдельного документа). Следует отметить, что часть 3 статьи 43 Закона 131-ФЗ даёт только указание на то, что представительным органом принимаются "решения", не указывая их наименований. В связи с этим данная часть Регламента может быть изменена в любом объёме в зависимости от установившейся практики и положений устава муниципального образования.
2. Модельный Регламент исходит из системы органов местного самоуправления, при которой выборный глава муниципального образования возглавляет местную администрацию. В случае, если система органов местного самоуправления, установленная уставом муниципального образования, является иной, следует внести изменения в статью 4, 34 Регламента, а также дополнительный параграф в главу о рассмотрении вопросов, не связанных с принятием нормативного акта. Возможны редакционные изменения и в другие положения, необходимость которых зависит от конкретного положения органов местного самоуправления, установленного уставом муниципального образования.
3. Председатель представительного органа избирается только на первом заседании представительного органа нового созыва. В том случае, если при избрании Председателя компромисса достичь не удалось, необходимо в первом заседании объявить перерыв. Продолжение заседания после перерыва может быть назначено и на другой день.
4. Перечень комитетов в модельном Регламенте остаётся открытым, его необходимо дополнять в зависимости от фактической ситуации. Однако комитет по регламенту в нём указан, поскольку в модельном Регламенте он имеет большое значение для организации работы: данный комитет регистрирует фракции в Думе, рассматривает жалобы на нарушения Регламента, председатель комитета толкует Регламент в ходе заседаний. Следует обратить внимание, что комитет по регламенту образуется автоматически, с момента избрания Председателя представительного органа. Часть членов являются членами комитета по регламенту по должности, однако членами этого комитета могут являться и другие депутаты, которые избираются туда в общем порядке.
Необходимо отметить такую особенность модельного Регламента – в соответствии с частью 5 статьи 9 Председатель представительного органа не может быть членом иного комитета, за исключением комитета по регламенту. Эта норма основана на особом положении Председателя, задача которого – организовать процесс, оставаясь как можно более беспристрастным. Вместе с тем, это положение может быть с лёгкостью исключено из модельного Регламента.
5. Статья 19 модельного Регламента предполагает пояснительную записку в качестве одного из документов, направляемых вместе с проектом правового акта. Следует отметить важность обоснования принятия правового акта, поскольку в практике имеют место случаи, когда суды признавали незаконным принятие или отмену ненормативного акта в случае, если отсутствовало обоснование подобных действий.
6. В соответствии со статьёй 19 модельного Регламента в составе документов, предоставляемых с проектом правового акта, упоминаются и "иные документы". Обязанность предоставления иных документов может быть установлена федеральным законодательством: например, при внесении проекта генерального плана обязательным приложением к нему должны быть протоколы публичных слушаний (часть 12 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ), вместе с проектом бюджета вносятся документы, перечень которых установлен статьёй 184.2 Бюджетного кодекса РФ и т. д. Дополнительный перечень может быть установлен и самим представительным органом в случае, если такая необходимость существует: например, при присвоении почётных званий, награждении есть необходимость в предоставлении сведений о заслугах и т. п.
7. Раздел модельного Регламента, касающийся правил юридической техники, может быть изменён в зависимости от сложившейся практики в том или ином органе местного самоуправления и даже может быть вовсе исключен.
8. Основным видом голосования в модельном Регламенте является открытое голосование с использованием автоматизированной системы подсчёта голосов. Все остальные виды голосований применяются в случаях, если это установлено решениями представительного органа. Вопрос о применении заочного голосования в настоящее время окончательно не решён, однако, учитывая позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную им в постановлении от 20.07.1999 № 12-п, исключать подобную возможность нельзя. В частности, Конституционный Суд отметил, что "принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные обстоятельства на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера в Регламенте Государственной Думы была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании".
9. Некоторую сложность могут вызвать положения статей 31, 32 модельного Регламента (о необходимости голосования каждой внесённой поправки), в случаях, когда в представительный орган внесены две идентичные поправки, имеющие лишь мелкие различия. Чаще всего это делается в том случае, если первый раз поправка не была принята и автор желает ещё раз вернуться к голосованию по ней. Представляется, что в таком случае следует признавать данные действия злоупотреблением правом на внесение поправок и отказывать в голосовании на основании того, что данная поправка уже была проголосована.
К злоупотреблению правом внесения поправок относятся и внесение т. н. "неуместных поправок". Г. Роберт перечисляет некоторые виды таких поправок: "поправка не связанная по существу с тем вопросом, к которому она предлагается, считается неправомочной. Точно так же неуместна поправка, превращающая итоги положительного голосования по исправленному вопросу в эквивалент отрицательного голосования по исходному вопросу; иначе говоря, поправка не может фактически аннулировать тот вопрос, в связи с которым она вносится. Вот список других запрещаемых процедурой поправок: поправка, аналогичная вопросу, уже решенному собранием на той же сессии; поправка, меняющая форму другой поправки или всего предложения; поправка… вставляющая либо вычеркивающая другие слова таким образом, что в итоге перед собранием не остаётся никакого рационального предложения; наконец, неправомочны нелепые и фривольные поправки". При этом, "даже если устав и правила организации не содержат формальных запретов против недопустимого использования парламентских свобод, каждая совещательная ассамблея имеет естественное право защищать себя от некорректных действий своих отдельных членов".
Запрет на злоупотребление правами в целом содержится в части 3 статьи 1 модельного Регламента.
10. В заключение скажем, что в основу модельного Регламента положен реально существующий документ – Регламент Омского городского Совета, который также был разработан автором настоящей монографии. Регламент Омского городского Совета успешно действует с 2006 года и опробован на многочисленных заседаниях, в том числе и в "боевых условиях", когда его положения подвергались атакам противоборствующих сторон.
Регламент думы
Раздел 1. Общие положения
Статья 1. Общие положения
1. Дума является представительным органом муниципального образования ______________.
2. Деятельность Думы основывается на принципах:
1) защиты прав, свобод и законных интересов населения муниципального образования __________;
2) законности и гласности;
3) самостоятельности и ответственности;
4) коллегиального, свободного обсуждения и решения вопросов.
3. Дума в целом, депутат Думы, иное лицо не вправе злоупотреблять своими правами, в том числе и теми, которые предоставлены настоящим Регламентом.
Статья 2. Гласность в деятельности Думы
1. Дума осуществляет свою деятельность гласно. Проект повестки заседания Думы и проекты повесток заседаний комитетов Думы не позднее чем за два дня до начала заседания публикуются на официальном сайте Думы. Результаты рассмотрения вопросов на заседаниях Думы и комитетов Думы публикуются на официальном сайте Думы не позднее трех дней после заседания.
Если на заседании Думы проводилось поименное голосование, то результаты голосования с указанием позиций депутатов публикуются не позднее трех дней после заседания на официальном сайте Думы.
Перечень информации о деятельности Думы, подлежащий размещению на официальном сайте, утверждается Председателем Думы в соответствии с действующим законодательством. Председатель Думы осуществляет полномочия по организации доступа к информации о деятельности Думы в соответствии с действующим законодательством.
2. На заседаниях временных комиссий и комитетов Думы, на заседаниях Думы вправе присутствовать граждане, представители средств массовой информации, другие лица. Порядок доступа на заседания определяется настоящим Регламентом, правовым актом Председателя Думы.