В механизмах Конвенции ООН против коррупции также отражены стандарты, имеющиеся в ряде рекомендательных резолюций органов ООН и других международных организаций. Например, это касается Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, входящего в приложение к Резолюции 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., к которому содержится отсылка в п. 3 ст. 8 Конвенции. С учетом международных стандартов Конвенция закрепила положение, заставляющее государство-участника обеспечить меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, в частности, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Государство согласно Конвенции имеет возможность принятия дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, нарушающих кодексы или стандарты, установленные в соответствии с Конвенцией.
Составными элементами механизмов противодействия коррупции, предусмотренными Конвенцией, являются также такие меры, как контроль за публичными закупками и управление публичными финансами, публичная отчетность, меры в отношении судебных органов и органов прокуратуры с точки зрения укрепления их честности и неподкупности, усиление стандартов бухгалтерского учета и аудита в частном секторе; установление в нем эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие гражданско-правовых, административных или уголовных санкций за несоблюдение таких мер; меры по предупреждению отмывания денежных средств; меры ответственности в случае подкупа национальных и иностранных публичных должностных лиц и т. п.
Важным содержательным элементом Конвенции ООН против коррупции является положение о том, что предупреждение и искоренение коррупции является обязанностью всех государств. Кроме того, государства приходят к согласию о необходимости принятия мер, направленных на действенное предупреждение коррупции, а не только на борьбу с ней как свершившимся фактом. В связи с этим делается акцент на поощрение, облегчение, поддержку международного сотрудничества, технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе посредством мер по возвращению активов, предупреждению отмывания денежных средств.
Как это вытекает из анализа международно-правовых мер противодействия коррупции, последние имеют определенную специфику в зависимости от предмета регулирования вопросов этого противодействия. Группа таких вопросов проявилась в Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 г. Взяточничество получило широкое распространение при осуществлении международных деловых операций, например в сфере торговли и инвестиций, что наносит существенный вред экономическому развитию. Важным является определение в Конвенции понятия "должностное лицо иностранного государства". Это – любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства, а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства. Кроме того, это понятие касается любых должностных лиц и представителей государственных международных организаций. Относительно понятия "иностранное государство" в Конвенции внимание сосредотачивается на его внутреннем устройстве – это все уровни и структуры системы государственного управления, от центральных до местных органов государственной власти. Главная идея Конвенции – эффективное, соразмерное и в то же время суровое уголовное наказание за подкуп должностного лица иностранного государства. Уголовная ответственность должна предусматриваться как для физических лиц, так и юридических. В случае, если правовая система государства – участника Конвенции не регулирует вопрос о соответствующей уголовной ответственности юридических лиц, то государство обязано принять меры к тому, чтобы в отношении юридических лиц могли применяться иные эффективные, соразмерные и суровые санкции неуголовного характера, в том числе финансовые санкции за подкуп должностных лиц иностранных государств. Следовательно, не исключается применение в отношении лиц, участвующих в подкупе должностного лица иностранного государства, гражданско-правовых или административных санкций. Конвенция также регулирует вопросы борьбы с отмыванием "грязных денег", взаимной правовой помощи, выдачи преступников. Для Российской Федерации, не являющейся государством – участником данной Конвенции, желательно присоединение к ней с учетом, в частности, пересмотренных рекомендаций Совета по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях от 23 мая 1997 г. и Приложения к ним.
Интересны определения коррупции и меры, принимаемые в отношении нее на национальном уровне, установленные Конвенцией о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г. Привлекает внимание широкий круг участников Конвенции: государства – члены Совета Европы, другие государства и Европейское сообщество (в настоящее время – Европейский союз), подписавшие данную Конвенцию. В Конвенции обращено внимание на значительные финансовые последствия, наносимые коррупцией государствам, компаниям, частным лицам и международным институтам в целом. Одна из целей Конвенции – сосредоточить внимание государств на возможностях гражданского права в борьбе с коррупцией, что, в частности, позволяет лицам, понесшим ущерб, получить справедливую компенсацию. Для целей Конвенции сформулировано определение коррупции, охватывающее следующие компоненты: 1) просьба, предложение, дача или принятие, прямо или косвенно взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового; 2) искажение таким путем нормального выполнения любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки.
Несомненно, важным фактором, способствующим утверждению общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, является действие Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 г. Для правильного понимания требований Конвенции государства-участники дали согласованное определение таких понятий, как "должностное лицо", "публичный служащий", "мэр", "министр", "судья". Например, термин "судья" по смыслу Конвенции охватывает не только лиц, занимающих судебные должности, но и прокуроров. В Конвенции подчеркивается, что указанные понятия, существующие в национальном законодательстве государства, в котором лицо отправляет свою должность, должны применяться в соответствии с этим законодательством. На его содержание влияют, в частности, определения активного и пассивного подкупа национальных должностных лиц. Такие лица согласно Конвенции должны выполнять публичные функции. Вместе с тем Конвенция регулирует противодействие коррупции в форме активного подкупа и пассивного подкупа и в частном секторе. Кроме того, она предусматривает борьбу с отмыванием доходов от преступлений, связанных с коррупцией. Значение Конвенции проявляется также в том, что она регулирует борьбу с коррупцией на международном уровне: в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, судей и должностных лиц международных судов и других категорий международных должностных лиц. В ней, наряду с эффективными и соразмерными санкциями и мерами, которые должны быть, также предусмотрены сдерживающие санкции и меры, включая случаи правонарушений, совершенных физическими лицами, влекущие наказание в виде лишения свободы, которые могут повлечь за собой выдачу. Конвенция требует от государств-участников на основе международных договоренностей вырабатывать нормы, влекущие обязанность установления единообразного или принятого на взаимной основе законодательства, а также учета своего национального законодательства при проведении расследований, касающихся уголовных правонарушений, признанных в качестве таковых данной Конвенцией.
Каждая сторона обязана предусмотреть в своем национальном законодательстве нормы, согласно которым лица, нанесшие ущерб в результате коррупции, имеют право подать иск в целях получения полного возмещения ущерба. Такое возмещение может касаться причиненного реального ущерба, упущенной выгоды или компенсации морального вреда. Конвенция также интересна тем, что не допускает каких-либо оговорок в отношении ее положений. Группа Государств против коррупции (ГРЕКО) контролирует выполнение сторонами этой Конвенции. Россия в данной Конвенции не участвует. С вопросами о противодействии коррупции связаны вопросы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. Соответствующая Конвенция была принята под эгидой Совета Европы 8 ноября 1990 г. Однако термин "коррупция" в данном договоре отсутствует. В центре правового регулирования Конвенции – вопрос о конфискационных мерах. Каждая сторона должна принять и другие законодательные меры, предусматривающие возможность конфисковать орудия и доходы или имущество, стоимость которого соответствует этим доходам. Стороны обязались в максимально возможной степени сотрудничать друг с другом в проведении расследований и судопроизводства в целях конфискации орудий и доходов.
Анализ мер международного характера в сфере противодействия коррупции позволяет сделать ряд выводов. Государства посредством практики заключения антикоррупционных конвенций и разработок рекомендательных положений в рамках международных организаций сумели определить идеологию концепций противодействия коррупции, исходящую из общего понимания того, что в современный период коррупция приобрела многоплановый характер и ее проявления противоречат интересам каждого государства независимо от уровня его развития. Коррупция противоречит основным принципам международного права и тормозит формирование современного международного правопорядка. Она обостряет общечеловеческие проблемы, так как вышла из национальных границ и подрывает основы международного сотрудничества государств. Недостатком многосторонних конвенций государств, касающихся противодействия коррупции, является то обстоятельство, что они, как правило, регулируют вопросы борьбы лишь с отдельными проявлениями коррупции, а не с коррупцией как явлением в целом. В этом плане принятие Конвенции ООН против коррупции соответствует устремлениям международного сообщества государств в целом как положительный пример универсального подхода к выработке антикоррупционных мер. Отрицательным моментом продолжает оставаться затягивание некоторыми государствами на длительный период ратификации заключенных ими конвенций в сфере противодействия коррупции. Это, в свою очередь, тормозит принятие государствами необходимых законодательных антикоррупционных актов. Нормативное регулирование, связанное с принятием антикоррупционных мер внутри государства, должно осуществляться не по отдельным направлениям борьбы с коррупцией, а с учетом противодействия другим явлениям, нередко тесно связанным с коррупцией: организованной преступностью, терроризмом, иными тяжкими и особо тяжкими преступлениями. Такой универсальный подход должен опираться на сформулированные в международном праве антикоррупционные стандарты и современные формы, методы и средства борьбы с коррупцией, центральной задачей которой является лишение преступников доходов от преступной деятельности. При дальнейшей конвенционной разработке понятия коррупции следует уделить внимание характеристике коррупционных элементов, совокупность которых позволила бы сделать вывод о сформировавшейся существенной угрозе функционированию международного правопорядка и сформулировать на этой основе причины привлечения к международной уголовной ответственности лиц, чья коррупционная деятельность создала такую угрозу.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы источники международного права в сфере противодействия коррупции?
2. Какова роль международных договоров в сфере борьбы с коррупцией?
3. Каким образом международные рекомендательные акты в сфере борьбы с коррупцией могут способствовать эффективным результатам в данной сфере?
4. Какие средства борьбы с коррупцией предусмотрены Конвенцией ООН против коррупции?
5. Определите типичные средства, сформировавшиеся в международном праве в сфере противодействия коррупции.
6. Приведите примеры международных актов, касающихся отдельных направлений противодействия коррупции.
7. Каковы особенности принципов, предъявляемых международными актами к государственным должностным лицам в целях недопущения коррупции?
8. Каково влияние международно-правовых норм на внутригосударственные нормы в сфере борьбы с коррупцией?
Список литературы
1. Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток, 2005.
2. Десятый Конгресс Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: сб. документов / сост. А. Г. Волеводз. М., 2001.
3. Каламкарян Р. А. Философия международного права. М., 2006.
4. Комиссаров В. С. Международный и национальный аспекты регламентации противодействия организованной преступности // Легализация преступных доходов и коррупция в органах государственной власти: теория, практика, техника противодействия: сб. статей / под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2010.
5. Марочкин С. Ю. Действие и реализация норм международного права в правовой системе Российской Федерации. М., 2011.
6. Международное право и борьба с преступностью: сб. документов / сост. А. В. Змеевский, Ю. М. Колосов, Н. В. Прокофьев. М., 2004.
7. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сб. документов / сост. В. С. Овчинский. М., 2010.
8. Международное право: учебник для вузов / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. 5-е изд. М., 2009.
9. Международное право и национальное законодательство. Коллектив авторов. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.
10. Общая теория государства права: учебник для вузов. Академический курс / отв. ред. М. Н. Марченко. Т. 2. М., 1998.
11. Проблемы борьбы с коррупцией: уголовно-правовые, криминологические и криминалистические аспекты: монография. Коллектив авторов / под ред. Ж. Д. Бусурманова. Институт законодательства Республики Казахстан. Астана, 2011.
12. Сафаров Низами. Экстрадиция в международном уголовном праве: проблемы теории и практики. М., 2005.
Глава III. Административно-правовые средства противодействия коррупции
§ 1. Административно-правовые средства противодействия коррупции в системе государственной службы
Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ст. 2) регламентировано, что система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службу.
Государственная гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. Путем внесения изменений в Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" могут быть установлены и другие виды федеральной государственной службы.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 40 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. Аналогичная по содержанию норма содержится в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202–1. Правовая основа и порядок прохождения гражданами Российской Федерации правоохранительной службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ определены в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2003 г. № 613.
В статье 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации" служба в таможенных органах определена как особый вид государственной службы. Согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ "О судебных приставах" судебный пристав является должностным лицом, состоящим на государственной службе. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202–1, распространено на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе. Отмеченное Положение регулирует порядок и условия прохождения государственной службы.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" федеральный государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.
Как следует из ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", правовое положение (статус) государственного служащего независимо от того, является ли он федеральным государственным гражданским служащим или государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, устанавливается федеральным законом о соответствующем виде государственной службы.