Вместе с тем данное обстоятельство не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать своими законами дополнительные к установленным федеральным законом особенности правового статуса государственного гражданского служащего. Например, законами города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 "О государственной гражданской службе города Москвы", Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ "О государственной гражданской службе Республики Татарстан", Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ "О государственной гражданской службе Краснодарского края" и др.
Статус военнослужащих установлен Федеральными законами от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". Статус государственных служащих иных видов государственной службы устанавливается федеральными законами, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Названные нормативные правовые акты устанавливают общие и специальные запреты, ограничения, обязанности и дозволения к служебному поведению государственных служащих и муниципальных служащих. Вместе с тем правовое положение (статус) государственных служащих и муниципальных служащих определяется в представленных законодательных и других нормативных правовых актах неоднозначно. Законодатель использует для установления запретов, ограничений, обязанностей и дозволений юридические конструкции разного уровня обобщения, что обусловливает не только формальные, но и содержательные различия статусов государственных служащих.
В то же время генетическое единство природы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, общее их назначение – обеспечение исполнения соответствующих полномочий – обусловливает важнейший с точки зрения юридической значимости и основополагающий с точки зрения практического устройства государственной власти системообразующий принцип государственной гражданской службы Российской Федерации, закрепленный в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Единство и взаимосвязь государственной службы Российской Федерации и муниципальной службы обеспечиваются прежде всего общими условиями и едиными принципами организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, закрепленными федеральными законами "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О муниципальной службе в Российской Федерации":
– законность;
– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты;
– равный доступ граждан к государственной службе и к муниципальной службе;
– единство основных требований к государственной службе и к муниципальной службе;
– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
– открытость государственной службы и муниципальной службы и ее доступность общественному контролю;
– объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
– профессионализм и компетентность государственных служащих;
– защита государственных служащих и муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц;
– ответственность государственных служащих и муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Основные принципы противодействия коррупции в сфере государственной службы установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В значительной части эти принципы соответствуют общим принципам организации государственной и муниципальной службы. Вместе с тем принцип ответственности государственных и муниципальных служащих претерпел изменения и формулируется как "неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений". Кроме того, установлены специальные "антикоррупционные" принципы:
– комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
– приоритетного применения мер по предупреждению коррупции;
– сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Общие запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственных служащих, в свою очередь, подразделяются на устанавливаемые федеральным законом для всех видов государственной службы в равной мере и на устанавливаемые федеральными законами и другими нормативными правовыми актами для отдельных видов государственной службы.
Анализ нормативно установленных запретов, ограничений, обязанностей и дозволений позволяет сделать вывод о том, что:
– запреты являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, требующими воздержания от совершения предусмотренных диспозицией нормы права действий, реализуемыми в форме соблюдения;
– ограничения являются нормативными предписаниями, определяющими условия, препятствующие поступлению гражданина на государственную службу либо продолжению нахождения на государственной службе. Ограничения адресуются представителю нанимателя и уполномоченным им должностным лицам;
– обязанности являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, реализуемыми им в форме исполнения при возникновении установленных гипотезами правовых норм юридических фактов (действий или событий);
– дозволения являются правами государственного служащего, предусмотренными правовыми нормами и реализуемыми государственным служащим в форме использования, т. е. по своему усмотрению.
Запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственного служащего образуют в совокупности общий административно-правовой статус государственного служащего. При этом отсутствуют единые стандарты к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах могут представляться как запреты, ограничения, обязанности, дозволения либо как требования к служебному поведению.
Понятие антикоррупционных стандартов впервые было использовано в Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.
В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.
Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 22–15 от 15 ноября 2003 г.), предусматривает (ст. 19) антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб. Отмеченные антикоррупционные стандарты представляют собой единую систему гарантий, ограничений и запретов.
Требования к антикоррупционному поведению государственных служащих содержатся также в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее – Типовой кодекс), подготовленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации во исполнение рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Отмеченные требования раскрываются преимущественно через запреты и должностные обязанности. В дальнейшем проект Типового кодекса прошел доработку и был одобрен решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г.
В отношении государственных гражданских служащих запреты, ограничения, обязанности и дозволения установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (гл. 3). Правовой статус муниципальных служащих закреплен в гл. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Дополнительные обязанности и ограничения установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
Введение антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих предусматривает:
– систематизацию соответствующих положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"; Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции";
– выработку структуры (составных элементов) стандартов;
– установление механизма утверждения разработанных проектов стандартов.
Проведенный анализ позволяет выделить следующие структурные элементы антикоррупционных стандартов:
1. Предмет и сфера действия антикоррупционных стандартов.
2. Правовая основа.
3. Единая система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений на государственной службе и муниципальной службе.
4. Организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов.
Вместе с тем, несмотря на устанавливаемые унифицированные правила служебного поведения, реформирование системы государственной службы в России сталкивается со значительными трудностями, которые вызваны укоренившимися и застойными проблемами этого института: высокий уровень коррупции в системе государственной службы; малоэффективная деятельность государственных служащих; низкий уровень профессионализма и компетенции государственных служащих; отсутствие доверия населения к государственным служащим; нежелание государственных служащих повышать профессиональный уровень и овладевать новыми технологиями управления и т. д.
Весьма серьезной проблемой продолжает оставаться нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, а также избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.
Совершенно очевидно, что мерами только уголовной ответственности изменить ситуацию в этом вопросе вряд ли представляется возможным. Следовательно, необходимо использовать другие правовые механизмы совершенствования деятельности государственных служащих.
К таким правовым механизмам, на наш взгляд, относится эффективная работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.
Правовую основу деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих составляет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Федеральный закон содержит общие положения и нормы, касающиеся правового статуса данных комиссий. В частности, ст. 19 Закона посвящена конфликту интересов, возникающих на гражданской службе. В ней находят свое отражение основные понятия: "конфликт интересов", "личная заинтересованность гражданского служащего" и основные правовые категории, в частности, регламентируется порядок создания и основные функции комиссий по соблюдению требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.
Кроме того, порядок образования и деятельность комиссий устанавливаются Федеральным законом "О противодействии коррупции" и федеральным законодательством о государственной тайне и защите информации, в частности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. "О персональных данных" и Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. "Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела".
Наиболее важным и детальным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по соблюдению требования к служебному поведению гражданских служащих и развивающим положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов".
Данный Указ утверждает Положение о комиссиях, где раскрываются основные задачи и функции комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих. Если анализировать задачи комиссий, то основными можно назвать:
– содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими РФ требований к служебному поведению;
– содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Таким образом, поставленные перед данными комиссиями задачи обусловливают два основных направления их деятельности: с одной стороны, содействовать тому, чтобы гражданские служащие выполняли требования, предъявляемые к их служебному поведению, слаженно и эффективно, контролировать этот процесс, с другой стороны, осуществлять деятельность по урегулированию конфликта интересов, который неизбежно возникает на гражданской службе. Именно эти два направления указываются в качестве основных и приоритетных. Но нельзя не учитывать и другие сферы деятельности комиссий, которые непосредственно граничат или вытекают из основных направлений. Комиссии играют роль стабилизатора служебных отношений и гаранта их гармоничного и эффективного развития. Именно поэтому законодатель детально регламентирует порядок их создания в силу особого юридического статуса.
Комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются путем принятия специальных правовых актов государственных органов и функционируют на постоянной основе.
В состав комиссий входят:
– представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;
– представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;
– представители научных и образовательных учреждений в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Наличие различных независимых представителей в составе комиссии свидетельствует о том, что законодатель стремится сделать работу данного органа более прозрачной и компетентной, тем самым увеличить эффективность его работы.
На наш взгляд, при формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо соблюдать все условия для исключения возможности возникновения конфликтов интересов уже внутри самой комиссии с тем, чтобы гипотетически такая ситуация не могла повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это требование касается и приглашаемых экспертов.
Однако на практике возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует механизм отбора и приглашения данных представителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, а также система оплаты их труда.
При формировании составов комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо исключить возможность возникновения таких конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые решения. Так как комиссия по урегулированию конфликта интересов образуется правовым актом государственного органа, то руководитель государственного органа, утверждающий данный акт, несет ответственность за деятельность комиссии в утвержденном составе и обязан принимать меры по предотвращению конфликта интересов. При возникновении угрозы появления конфликта интересов состав комиссии должен быть изменен таким образом, чтобы принятое решение было объективным и непредвзятым.
Вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении гражданских служащих, замещающих должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ и Правительством РФ), рассматривает комиссия, образуемая в федеральном органе исполнительной власти. В отношении гражданских служащих, замещающих иные должности гражданской службы в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, указанные вопросы рассматриваются в порядке, устанавливаемом руководителем федерального органа исполнительной власти в соответствии с Положением.
К примеру, Федеральной службой по финансовому мониторингу был издан приказ от 8 ноября 2010 г. № 301 "О Комиссии Федеральной службы по финансовому мониторингу по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов". Согласно данному приказу комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и урегулированием конфликта интересов, в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности в центральном аппарате Федеральной службы по финансовому мониторингу (за исключением гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ), а также в отношении руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу.
Подобные приказы были изданы практически в большинстве федеральных органов государственной власти, в подтверждение и в качестве примера можно привести следующие нормативно-правовые акты:
– приказ Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации от 29 ноября 2010 г. № 282-к "О Комиссии Федеральной службы по труду и занятости по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов";
– приказ Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций от 4 октября 2010 г. № 695 "О Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов";
– приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 31 августа 2010 г. № 184 "О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов Министерства транспорта Российской Федерации" и другие.
Система федеральной государственной гражданской службы стремится к тому, чтобы создать внутри каждого федерального органа отлаженный механизм преодоления "конфликта интересов" и механизм контроля за соблюдением требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих. Эта цель достигается путем создания комиссий, осуществляющих эти две взаимосвязанные функции.