Список нормативных правовых актов и литературы
1. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
2. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58 "О системе государственной службы Российской Федерации".
3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
4. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 "О Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)".
5. Указ Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов".
6. Поручение Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 "О концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации".
7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р "О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах".
8. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России В. В. Путина. 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. 27 апреля.
9. Послание Президента РФ Медведева Д. А. Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 ноября. № 230.
10. Конвенция ООН "Против коррупции" (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).
11. Международный кодекс поведения должностных лиц. Принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
12. Национальный план противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. Федеральный выпуск. 2008. 5 августа. № 4721.
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 "О национальном плане противодействия коррупции на 2012–2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции".
14. Аслаханов А. Д. Особенности российской коррупции. М., 2008.
15. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. М.: РАГС, 2006.
16. Жерлицын Б. И. Дисциплинарная ответственность государственных служащих по советскому законодательству: дис… канд. юрид. наук. М., 1969.
17. Игнатов В. Г., Сулемов В. А., Радченко А. И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов н/Д, 1994.
18. Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2004. № 33. С. 225–260.
19. Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.
20. Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы РФ. М., 2007.
21. Левин М. И., Сатаров Г. А. Коррупция как объект историко-экономического исследования // Экономическая история. Обозрение / под ред. Л. И. Бородкина. Вып. 8. М., 2002.
22. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 155.
23. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000–2003 годы). М.: ГУ-ВШЭ, 2006.
24. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.
Глава IV. Уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами
§ 1. Развитие уголовного законодательства по борьбе с коррупцией в исторической ретроспективе
Уголовно-правовое противодействие коррупции являлось актуальным практически во все исторические периоды развития России и уголовно-правовое решение данной проблемы эволюционировало вместе с развитием коррупционных факторов. Интерес представляют дореволюционный и послереволюционный периоды, так как на данных этапах уголовное законодательство, направленное против коррупции, находилось на высокой ступени развития, было насыщено разнообразием уголовно-правовых конструкций, которые позволяли правоприменителю успешно бороться с коррупцией.
Активная борьба с коррупцией началась в период правления Петра I. Борьба с взятками являлась одной из функций Сената, созданного в 1711 г. Для осуществления контролирующих функций в Сенате были учреждены должности обер-фискала (1711 г.) и генерал-ревизора (1715 г.). Облекая Сенат высокими полномочиями и включая в его компетенцию функцию надзора за всем управлением в государстве, император поставил его в положение органа, поднадзорного за всеми чиновниками. Последние могли, не вмешиваясь в работу Сената, информировать Петра I о неправильных поступках сенаторов, за которые последние "жестоко будут наказаны". В обязанности Сената входил выбор обер-фискала, который привлекал обвиняемого, "какой высокой степени ни есть", к ответственности перед Сенатом и там его уличал. Доказав свое обвинение, фискал получал половину штрафа с уличенного; но и недоказанное обвинение запрещено было ставить фискалу в вину, жаловаться на него за это "под жестоким наказанием и разорением всего имения".
В 1714 г. Петр I издал указ "О воспрещении взяток и посулов", которым отменил поместное обеспечение чиновников и повысил их денежное содержание. Этот закон впервые широко применяет понятие "взятка". Принятие данного акта было вызвано тем, что взяточничество в управленческом аппарате приносило государству "вред и убыток", оно квалифицировалось в указе как преступление, подлежащее строжайшему наказанию. "Запрещалось всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических, купеческих, художественных и прочих, какие звания они ни имеют, – подчеркивалось в петровском указе, – дабы не дерзали никаких посылов казенных и с народа сбираемых денег не брать, торгом, подрядом и прочими вымыслами, какого б звания и манера ни были, ни своим, ни посторонним лицам, кроме жалованья".
Стоит отметить, что многие законодательные акты, изданные при Петре I, влияли на противодействие коррупции. В целом же период правления Петра I можно назвать отправной точкой по борьбе с коррупцией.
При Александре I борьба с коррупцией не являлась одним из важных приоритетов государственной политики, и новый виток развития противодействия коррупции начался при Николае I. Решение этой сложной и многогранной задачи, имеющей своей конечной целью "истребление сей язвы", было возложено Николаем I на особый Комитет, учрежденный императором в мае 1826 г. при Общем собрании Санкт-Петербургских департаментов Сената. В том же 1826 г. было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии – для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контроля за их деятельностью. В середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам правительство было снисходительно.
О численности чиновников в середине века (с 1847 по 1857 г.) существуют точные данные, сохранившиеся в фонде Инспекторского департамента гражданского ведомства. В 1847 г. число чиновников составляло 61 548 человек. К I классу принадлежал 1 человек, ко II – 40, к III – 166, к IV – 484, к V – 1100, к VI – 1621, к VII – 2588, к VIII – 4671 и к IX–XIV – 50 877 человек. Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов (1832, 1842, 1857 гг.), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15. Статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:
1) незаконные поборы под видом государственных податей;
2) вымогательство вещами, деньгами или припасами;
3) взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Таким образом, Свод законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства, под которыми понимались всякого рода подарки чиновникам для ослабления силы закона. При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
1) не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;
2) если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
3) учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия.
При Александре II были внесены некоторые изменения. Важным фактором борьбы с "воровством" на государственной службе стала начавшаяся в правление Александра II система публикации имущественного положения чиновников империи. Периодически, как правило, раз в год, выходили книги, которые так и назывались: "Список гражданским чинам такого-то ведомства". В этих книгах, доступных для широкой публики, были приведены сведения о службе чиновника, его наградах, поощрениях и, что не менее важно, взысканиях, а также о размере получаемого им жалования и наличии имущества. Причем имущество указывалось не только личное, но и "состоящее за женой", как наследственное, так и приобретенное. Имея на руках такой "Список", каждый мог сравнить декларируемое положение чиновника и реальное.
Приведенные выше исторические периоды борьбы с коррупцией позволяют проследить эволюцию доктринальных позиций, а также некоторые законодательные решения, которые дают представление об общем направлении развития уголовного права в определенные этапы развития российского законодательства.
Полагаем целесообразным начать анализ с Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., так как в этом Законе впервые, объемно, четко и структурированно были закреплены нормы, направленные против коррупции.
В общей сложности к 1857 г. чиновников было около 86 000 человек. Из чиновников низших классов (от XIV до VIII) в те годы привлекалось к уголовной ответственности палатами уголовного суда ежегодно около 4000; чины VIII–V классов судились в Сенате, примерно по 700 человек в год; чиновники высших чинов Табели о рангах попадали под следствие в единичных случаях. Таким образом, в общей сложности около 5–6 % чиновников ежегодно попадали под различные расследования уголовных палат и Сената. Однако по обвинениям в мздоимстве и лихоимстве проходило гораздо меньшее число. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 человек, то в 1883 г. эта цифра составляла 303 человека (а к 1913 г. достигла 1 071 человек). Уровень коррупции, ее разветвленность и многообразность требовали применения безотлагательных уголовно-правовых мер, направленных на решение проблемы коррупции, которые и были предприняты посредством принятия в 1845 г. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. В разделе "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной" Уложения о наказаниях уголовных и исправительных содержалась целая глава VI, которая называлась "О мздоимстве и лихоимстве". Понятия "мздоимства" и "лихоимства" в данном Законе не раскрывалось. Однако, как отмечал А. Лохвицкий, под мздоимством Закон разумеет принятие взятки для совершения дела законного, а под лихоимством – для дела незаконного. Мздоимством было принято считать ответственность чиновника, который "по делу или действию, касающемуся до обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения сих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином".
Характерной чертой норм антикоррупционной направленности Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. является наличие фикций в законодательных конструкциях, которые позволяли восполнить пробелы в праве посредством привлечения к уголовной ответственности должностное лицо, которое фактически не являлось взяткополучателем, и, таким образом, данные положения давали больше оснований для привлечения к уголовной ответственности.
Представляет также интерес ст. 401 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, так как данная норма содержала положение, согласно которому взяткой можно было считать получение денег, подарков на любую сумму женой, детьми, родственниками, домашними либо другим лицами, что не подразумевало последующую передачу взятки взяткополучателю. Исходя из смысла указанной нормы, взяткополучателем являлось лицо, которое фактически не выполняло никаких преступных действий и не являлось субъектом преступления. Это законодательное решение позволяло привлечь к уголовной ответственности взяткополучателя, хотя он им (взяткополучателем) фактически не являлся, а непосредственный взяткополучатель (жена, дети, родственники, домашние или иные лица) являлись элементом объективной стороны состава преступления, который позволял привлечь к уголовной ответственности самого взяткополучателя.
Это удачное законодательное решение существенно расширило уголовно-правовой инструментарий, позволяя правоприменителю использовать больше оснований для привлечения к уголовной ответственности взяткополучателя. Законодатель закрывал еще одну коррупционную нишу, которая давала коррупционерам довольно существенную возможность для совершения преступного деяния, избегая привлечения к уголовной ответственности.
Однако процессуальное доказывание рассматриваемого положения вызывало определенные трудности, решение которых порой представлялось очень непростым. Сложность заключалась в точном установлении субъективной стороны деяния, умысла, направленного на получение взятки. Так, жене, детям, родственникам должностного лица могли дать не взятку за совершение преступных действий должностным лицом, а просто подарок или благодарность за что-либо (ввиду знакомства не только с должностным лицом, но и с его женой, детьми родственниками или иными лицами, знакомыми должностному лицу). Вышеуказанные лица не обязаны были передавать взятку (подарок, благодарность и т. д.) должностному лицу, они могли пользоваться даром, могли просто хранить его как ценное имущество, могли продать, и ко всем этим действиям должностное лицо (взяткополучатель) могло быть совершенно непричастно, несмотря на то, что реальная причина получение дара, благодарности и т. д. могла заключаться в преступных действиях должностных лиц.
Разумеется, проблема должна была решаться при помощи установления объективной стороны деяния, причинно-следственной связи, в создании основательной доказательной базы, позволяющей сделать вывод о наличии преступного умысла в действиях должностного лица, что является предметом доказывания в уголовном процессе.
Полагаем, что больших трудностей при доказывании не вызывали случаи, когда должностное лицо (взяткополучатель) совершало незаконные действия в пользу взяткодателя, который давал взятку жене, детям, близким родственникам и иным лицам, так как причинно-следственная связь едва ли может вызывать какие-либо сомнения, поскольку именно незаконность действий должностного лица при наличии других доказательств позволяла обоснованно делать вывод о виновности лица.
Трудности в доказывании могли вызывать законные действия должностного лица, которые выполнялись после получения взятки женой, детьми, родственниками, иными лицами или в обещание взятки и последующем получении. Однако здесь намного сложнее было доказать виновность должностного лица, требовалась более обоснованная, логичная доказательная база.
Процессуальное доказывание, как видно из вышеприведенного примера, не могло не вызывать определенных трудностей. Однако даже они не могли нивелировать эффективность данного законодательного положения, позволяющего восполнить существенный пробел законодательства. Важным аспектом этого законодательного решения являлось то, что фактическим взяткополучателем было лицо, которое не являлось субъектом преступления.
В ст. 405 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. более конкретизируются положения ст. 401. В указанной норме установлено положение о том, что "получивший взятку равномерно признается виновным и подвергается определенным за преступление сего рода наказаниям и в определенных случаях: когда он взятку принял не сам, а чрез другого, или же дозволит принять оную своей жене, детям, родственникам, домашним или кому-либо иному". Законодатель усиливал данное положение, чтобы показать важность, общественную опасность такого "завуалированного" деяния.
Особое внимание стоит обратить на другие положения ст. 405 Уложения. Желание и согласие на получение взятки уже было достаточным основанием, чтобы привлечь к уголовной ответственности. Волеизъявление взяткополучателя на получение взятки и согласие взяткодателя на передачу взятки в будущем приравнивается к преступлению, хотя действия по передаче взятки и получению взятки еще не были выполнены. Данная конструкция в большей степени являлась превентивной, направленной на пресечение преступных действий на ранней стадии совершения преступления, когда преступный результат еще не был достигнут. Объективной стороной преступления в этом случае являлось согласие на получение взятки. Субъективной стороной преступления являлась вина в форме прямого умысла.
Важным вопросом являлось процессуальное доказывание, что также не могло не вызывать сложностей. Однако проблема процессуального доказывания не влияла на логичность и правильность законодательного решения.
Другим положением ст. 405 Уложения являлась законодательная конструкция, предусматривающая совершение законных юридических действий, прикрывающих преступление: "Когда взятка передана ему прямо или чрез другого с его ведома, под предлогом проигрыша, продажи, мены или другой какой-либо мнимо-законной и благовидной сделки". Можно предположить, что взяткой в данном случае являлось совершение определенных действий должностным лицом (взяткополучателем) в отношении взяткодателя за передачу денег, подарков и т. д., под видом легальной юридической сделки, которая таковой не являлась, а лишь прикрывала реальный преступный результат, достигаемый юридической сделкой.