Механизм вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания
Главным принципом построения механизма горизонтального и вертикального выравнивания является законодательное разграничение полномочий органов, ответственных за ведение бюджета.
Вертикальная сбалансированность отмечается по отношению не только к вышестоящим органам власти, но и к нижестоящим. Это создано для эффективного распределения и сбалансированности средств между субъектами РФ, чтобы в случае необходимости оказать финансовую помощь.
Горизонтальное выравнивание подразумевает перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Горизонтальное выравнивание не подразумевает простого перечисления доходов богатых регионов в расходы бедных. Средства помощи всегда выделяются из централизованных фондов, созданных не только за счет налоговых поступлений. Горизонтальное выравнивание проявляется в форме дотаций, субвенций, спецфондов (таких, например, как Федеральный фонд поддержки регионов), причем все они имеют централизованный характер, поэтому говорить о действительно горизонтальном распределении трудно. По сути межбюджетные отношения в России базируются на противоречии Конституции РФ, которое заключается в ответственности центра за весь комплекс жизненных условий в регионах. Несмотря на данное противоречие, такое положение регламентируется множеством федеральных законов. Поэтому необходима работа по реформированию горизонтального выравнивания. Следует перейти на новые методы распределения средств между субъектами РФ. Их суть заключается в обеспечении максимально возможной бюджетной независимости субъектов РФ. Для выполнения своих функций согласно Конституции РФ каждый из уровней власти должен в достаточной мере обеспечиваться собственными финансовыми средствами.
Это является решением политических и экономических проблем. Необходимо появление у регионов действенных стимулов к увеличению своих доходов, финансовому самообеспечению, максимально рациональному и ответственному применению средств бюджета. Кроме того, перераспределение доходов в сторону бюджетов субъектов РФ не должно оказывать влияние на качество решения стратегических задач, таких как обеспечение обороны страны и безопасности государства, поддержка фундаментальных научных исследований и других задач, имеющих статус задач общенационального характера.
Целью горизонтального и вертикального выравнивания является выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, который регламентируется Конституцией РФ и федеральным законодательством. Социальные гарантии должны финансироваться из всех бюджетов, причем независимо от их уровней.
Механизм вертикального и горизонтального выравнивания в Германии
Распределение доходов бюджетов четко закреплено в Основном законе Германии. В федеральный бюджет поступают все налоги, акцизные сборы с продаж бензина, алкоголя, табачных изделий и кофе. Местным бюджетам остаются налоги на доходы, наследование, пиво, автомобильный налог и налог на землю. Некоторые налоги, например налог на доход крупных корпораций, распределяются в долевом участии. Налоги с оборота также распределяются между уровнями бюджета, но в пропорциях, которые ежегодно пересматриваются в бундестаге. Сейчас эта доля составляет 45 % – в федеральный центр, 37 % – землям, 13 % – общинам. Около 5 % перечисляется в ЕС.
Если землям не хватает собственных средств для покрытия расходов, то они могут сделать запрос на выделение федеральной помощи, которую используют по своему усмотрению. Также предусмотрены различные компенсации и дотации землям. Так, Берлин ежегодно получает около 1,5 млрд евро в качестве компенсаций особых затрат. Некоторые земли получают субсидии, связанные с непомерно высоким содержанием государственного аппарата.
Горизонтальное выравнивание предусмотрено как вторичное в бюджетной системе, когда распределяются средства между богатыми и бедными районами. Так, например, распределяется НДС между землями. Этот механизм закреплен в германском законодательстве как система урегулирования среднедушевого дохода. К примеру, распределение между землями значительной части налога с оборота осуществляется пропорционально числу жителей. Основным показателем является доход на душу населения, и при горизонтальном распределении стремятся уравновесить этот показатель на уровне не менее 95 % от общегерманского уровня.
Финансирование слабых земель осуществляется посредством трансфертов. Они формируются из налога с оборота, который перераспределяется между землями до достижения 92 % среднегерманского уровня, затем выделяются свободные трансферты до достижения 95 % среднегерманского уровня и возможные целевые трансферты.
Распределение доходных частей бюджета построено следующим образом. Если доход земли превышает 1 % от общегерманского уровня, то земля уплачивает 15 % на распределение; если от 1 % до 10 %, то изымаются две трети суммы, превышающей общегерманский уровень; если более 10 %, то изымаются 80 %.
Эта модель горизонтального выравнивания призвана, прежде всего, ликвидировать отсталость Восточной Германии, и, в общем, она уже сыграла в этом значительную роль, хотя этот процесс вызывает весьма большое недовольство у земель-доноров и в будущем будет изменен.
Бюджетная классификация
Бюджетная классификация – это систематизированная экономическая группировка бюджетных доходов и расходов по однородным признакам, которые являются характеристиками социально-экономического содержания показателей бюджетного планирования.
Закон "О бюджетной классификации" 1996 г. отражает систему бюджетной классификации, которая едина для всех территорий РФ. Ежегодно в него вносятся поправки и изменения вместе с законом о бюджете на текущий год. В соответствии сданным законном в бюджетную классификацию России должны включаться :
1) классификация доходов государственного бюджета;
2) классификация расходов государственного бюджета:
а) экономическая классификация – группировка бюджетных расходов по экономическому признаку. Здесь расходы объединяются в единые экономические категории, которые характеризуют разграничение средств на текущие или капитальные расходы. Детально их распределяют по предметным признакам, таким как заработная плата, пенсии, пособия, выплаты населению и т. п.;
б) ведомственная классификация , показывающая выделение финансовых ресурсов по адресам и распределение средств по конкретным распорядителям. В структуру классификации включается с 1 января 2000 г.;
в) функциональная классификация , строящаяся согласно основным функциям государства, таким как оборона, правоохранительная и международная деятельность, государственное управление, его участие в развитии науки и техники, финансирование отдельных отраслей народного хозяйства;
3) классификация внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
4) классификация внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;
5) классификация видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ;
6) классификация видов государственного внутреннего долга РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.
Бюджетная классификация призвана повысить уровень эффективности бюджета и сделать его проще, доступнее для понимания и прозрачнее. Классификация дает представление о направлении деятельности государства, а данные по различным критериям позволяют делать выводы о предполагаемых темпах развития в той или иной области. Бюджетным кодексом РФ установлено, что органы законодательной власти могут создавать дополнительные классификации и проводить дальнейшую детализацию. Также органы местного самоуправления в рамках муниципального бюджета вправе детализировать классификацию бюджета, однако основная классификация расходов, доходов и источников финансирования дефицита бюджета является неизменной и действует на всей территории РФ.
Экономическая и ведомственная классификация бюджетных расходов
Экономическая классификация бюджетных расходов по назначению характеризует функции, которые выполняет государство: экономическую, социальную, обеспечение внутреннего и внешнего долга.
Важной экономической функцией государства является регулирование. Это означает, что государство может стимулировать и угнетать производство в равной степени. В бюджетных расходах выражаются две стороны единого распределительного процесса: расщепление бюджетного фонда на составляющие его части; формирование денежных фондов у предприятий, организаций, учреждений материального производства и непроизводственной сферы.
Расходы бюджета проявляются в разнообразных формах, что связано с влиянием ряда факторов, таких как природа государства и его функции, уровень социально-экономического развития государства, степень разветвленности связей бюджета с народным хозяйством, формы предоставления средств из бюджета и т. д. В сочетании данные факторы на каждом этапе развития государства образуют систему расходов, соответствующую потребностям экономики, типу и уровню ее управления. Классификация бюджетных расходов производится по определенным признакам: по роли в производстве, общественному назначению, производственным отраслям и видам деятельности, целевому назначению. Бюджетным кодексом РФ регламентируется экономическая классификация расходов :
1) текущие расходы:
а) выплаты процентов;
б) субсидии и текущие трансферты;
в) оплата услуг по признанию прав собственности за рубежом;
2) капитальные расходы:
а) капитальные вложения в основные фонды;
б) создание запасов и резервов;
в) приобретение земли и нематериальных активов;
г) капитальные трансферты;
3) предоставление кредитов за вычетом погашения:
а) предоставление кредитов;
б) предоставление кредитов правительствам иностранных государств;
в) возврат государственных кредитов правительствами иностранных государств;
Ведомственная классификация бюджета характеризует расходы государственного бюджета по получателям данных средств. Закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год определяет всех распорядителей бюджетных средств. Это субъекты РФ, министерства, ведомства, государственные комитеты и службы.
Законодательством РФ установлено, что органы законодательной власти вправе производить любую классификацию бюджета и детализировать его в любых направлениях, не нарушая общих законов и правил бюджетной классификации. Например, имеется ведомственная классификация внешнего государственного долга, дефицита государственного бюджета.
Бюджетная классификация доходов бюджета
Бюджетный кодекс РФ определяет классификацию расходов бюджета и имеет две части: налоговые и неналоговые доходы.
Налоговые доходы.
1. Налог на прибыль (доход) организаций.
2. Налог на доходы от капитала.
3. Подоходный налог с физических лиц.
4. Налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы:
1) налог на добавленную стоимость;
2) акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории РФ и ввозимым на территорию РФ;
3) федеральные, региональные и местные лицензионные сборы, налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;
4) налог с продаж, единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства – вмененный налог на доходы.
5. Налоги на имущество:
1) налог на имущество физических лиц;
2) налог на имущество организаций;
3) налог на недвижимость.
6. Платежи за пользование природными ресурсами:
1) платежи за пользование недрами, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;
2) налог на дополнительный доход углеводородов;
3) сбор за право пользования объектами животного мира, водными биологическими ресурсами;
4) лесной налог;
5) водный налог;
6) земельный налог.
7. Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции: таможенная пошлина и сборы.
8. Прочие налоги, пошлины и сборы:
1) государственная пошлина;
2) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;
3) дорожный налог;
4) транспортный налог.
Неналоговые доходы.
1. Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности:
1) проценты, начисленные и полученные в результате размещения временно свободных бюджетных средств в кредитных организациях;
2) проценты, полученные от предоставления бюджетных средств внутри страны;
3) доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства;
4) перечисление прибыли Центрального банка РФ;
5) платежи от государственных и муниципальных организаций;
6) иные доходы с государственных объектов.
2. Доходы от продажи имущества, принадлежащего государству и муниципалитету на правах собственности.
3. Безвозмездные перечисления.
1) из бюджетов других уровней;
2) из государственных организаций;
3) из государственных внебюджетных фондов.
4. Доходы целевых бюджетных фондов.
1) дорожные фонды;
2) экологические фонды;
3) иные государственные фонды.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджета
Федеральный закон "О бюджетной классификации" устанавливает статьи, существующие только в федеральном бюджете :
1) кредиты международных финансовых организаций;
2) кредиты правительств иностранных государств, предоставленные РФ;
3) кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные РФ;
4) изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в иностранной валюте;
5) прочее внешнее финансирование.
Внутренние источники финансирования дефицита бюджета:
1) финансирование дефицита бюджета за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатка средств бюджета;
2) государственные ценные бумаги;
3) бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов;
4) бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней;
5) прочие источники внутреннего финансирования.
В бюджете выделен ряд статей, которые определяют внутренние государственные долги и долги субъектов РФ :
1) целевой заем 1990 г.;
2) целевые вклады и чеки на автомобили;
3) казначейские обязательства;
4) государственные ценные бумаги, обеспеченные золотом;
5) государственные краткосрочные облигации;
6) государственные казначейские векселя;
7) государственный внутренний заем РФ 1991 г.; государственный внутренний долг РФ, принятый от бывшего СССР; государственный внутренний заем 1992 г.; задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от Центрального банка РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991–1994 г., включая задолженность по процентам;
8) переоформленные в векселя Минфина РФ задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций, завозящих продукцию в районы Крайнего Севера, и организаций АПК, текстильных предприятий на территории Ивановской области по неуплаченным процентам за использование кредитов от Центра; гарантии государства по финансированию затрат на формирование мобилизационного фонда;
9) облигации федеральных займов с купонным доходом независимо от того, постоянный доход или переменный, взятый в целях погашения товарных обязательств; индексация вкладов граждан;
10) задолженности по техническим кредитам Центробанка РФ странам СНГ, Пенсионному фонду РФ по возмещению расходов по выплате пенсий, пособий, по валютному долгу внутри страны, по авалированным векселям Агропромбанку, облигации государственных нерыночных займов, предприятиям ТЭК и другим промышленным отраслям.
Бюджетом предусмотрены статьи на финансирование внешних государственных долгов – долгов правительствам других государств, иностранным корпорациям, банкам и другим финансовым структурам.
Принцип единства кассы
До казначейской системы исполнения бюджета существовала банковская. При этом все бюджетополучатели имели свои расчетные счета, и деньги из бюджета поступали на них. Принцип единства кассы предполагает, что все доходы и поступления из источников финансирования дефицита бюджета зачисляются на единый счет бюджета, а все предусмотренные расходы осуществляются с единого счета бюджета. Держателем этого счета является орган казначейства. Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджеты всех уровней исполняются на основе принципа единства кассы.
Федеральное казначейство Министерства финансов РФ играет особую роль. Этот орган обеспечивает необходимое соблюдение принципа единства кассы. Через счета Казначейства осуществляются все бюджетные операции, что способствует обеспечению полного учета и контроля каждого из этапов исполнения бюджета. Чтобы осуществить исполнение федерального бюджета, в Казначействе предусматривается открытие лицевых счетов для каждого из главных распорядителей, для распорядителя и получателя бюджетных средств. Федеральное казначейство осуществляет регистрацию всех бюджетных операций в Главной книге Казначейства и ведет сводный реестр получателей бюджетных средств.
Принцип единства кассы способствует обеспечению полного контроля над расходованием бюджетных средств. Ранее получатели бюджетных средств самостоятельно распоряжались вверенными деньгами. Теперь это делают органы Федерального казначейства. Также стало возможным такое положение, как перераспределение в крайнем случае средств между получателями, причем сократились общие издержки на прохождение средств между банковскими структурами.
Кассовое исполнение бюджетов согласно принципу единства кассы предполагает, что концентрация всех доходов каждого бюджета происходит в одном кассовом учреждении, исполняющем данный бюджет. Из этого же кассового учреждения производится и выдача денежных средств всем организациям, финансирующимся из данного бюджета.
Согласно бюджетному законодательству Центральный банк РФ, его учреждения на местах, а при их отсутствии по согласованию с представительными властными органам и любые другие банки могут вести счета и представлять собой кассиров соответствующих органов исполнительной власти.
Закон РФ "О Центральном банке РФ" от 26 апреля 1995 г. регламентирует взаимоотношения Банка России с органами государственной власти и органами местного самоуправления, включая вопросы по исполнению бюджетов. Банк РФ осуществляет все операции с федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, с бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, не взимая при этом комиссионного вознаграждения.