Лимиты бюджетных обязательств
В Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Органы исполнительной власти выполняют функции по организации исполнения и исполнению бюджетов, управлению бюджетными счетами и средствами. Указанные органы представляют собой кассиров всех распорядителей и получателей средств из бюджета. Они осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ при казначейском исполнении федерального бюджета на Федеральное казначейство возлагаются следующие функции :
1) регистрация поступлений;
2) регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;
3) осуществление надписи, которая разрешает осуществлять расходы в рамках обозначенных лимитов бюджетных обязательств;
4) осуществление платежей от имени и по поручению получателей средств.
Бюджетное обязательство – документ, утверждающий обязанность совершить расходование бюджетных средств по утвержденным статьям конкретных бюджетополучателей.
Лимит бюджетных обязательств – объем бюджетных обязательств, выделяемый для бюджетополучателя и распорядителя, утвержденный полномочным органом на срок, не превышающий трех месяцев.
Лимиты являются методом контроля, который позволяет соизмерить расходы бюджетополучателей с реально предусмотренными выделяемыми объемами средств. Для этого в исполнительных органах существуют планы-графики для финансирования. Эти документы не являются обязательными и разрабатываются для простоты соответствующими экономическими службами исполнительных органов. Существуют месячные и квартальные планы-графики. Месячные используются для детального распределения средств по месяцам, а квартальные являются общими отражениями расходов бюджета. Месячные планы-графики содержат детальное распределение среди бюджетополучателей и их статьи расходов. Сумма по месячным планам-графикам не должна превышать квартальных цифр.
Цель использования лимитов – осуществление корректировки расходования средств бюджета согласно месячным и бюджетным планам, а также распределение бюджетных средств по краткосрочным периодам (месяцам, кварталам).
Распорядителями бюджетных средств называются должностные лица, которым представлено право распоряжаться денежными средствами. Они подразделяются на главных и нижестоящих. К числу главных распорядителей относят министров и руководителей ведомств РФ. Распорядители, стоящие на ступень ниже, – это руководители учреждений и организаций, которые получают средства из бюджета и обладают самостоятельными сметами или получают средства из бюджета от вышестоящих распорядителей.
Формирование казначейской службы в России
В XVIII–XX вв. В России существовала должность казначея . Эти люди были представителями высшего дворянского рода и занимались содержанием царской казны. Они входили в Боярскую думу и имели большой вес в ней, а также являлись хранителями царского архива.
В период окончания монголо-татарского ига казна окрепла. Большую роль в этом сыграл великий князь московский Иван Данилович Калита . В его Духовной грамоте описывались несметные богатства, накопленные Московским княжеством. Большая часть из них – это предметы искусства, изделия из золота и серебра.
После освобождения от монголо-татарского ига Московское княжество объединило все княжества Руси. Это сказалось на росте московской казны, оформлении и передаче ей новых функций. Например, варка хмеля и пива – возможность исключительно казны.
В 1484 г. Иван III построил на месте старого кремля белокаменный дворец и позаботился о несгораемых помещениях для царской казны. В то время это уже была вполне оформившаяся царская служба. В 1485 г. был заложен Казенный двор, содержащий обширные помещения казны. В настоящее время этих помещений нет, поскольку они сильно пострадали во время Смуты и были полностью разобраны для строительства в 1757 г. Зимнего дворца.
Казначеи стали инициаторами создания государственной казны – специального учреждения для сборов и хранения царского дохода. Ведением службы занимались казенные дьяки и подьячие. В казначейство стекались пошлины и оброки со всей Руси. Они имели различную форму. Это были золотые изделия, серебро, драгоценные камни, дорогие меха из Сибири. Казначеи выполняли также функции послов и представителей царя в различных землях, что было характерно для времени, когда еще не успели сформироваться основные службы государственной власти.
В Судебнике 1550 г. указано, что казна – это собирательное выражение, символизирующее доходы и богатство государства.
Правление Ивана Грозного сказалось на жизни простого народа: казна разрасталась неимоверно, а народ беднел. Были придуманы разнообразные способы изымания у людей последних средств: монополии на продажу товаров широкого потребления, производство алкогольных напитков, безвозмездное присваивание земель опальных граждан и привозимых купцами товаров. Такие действия привели к первой гражданской войне в России, или периоду Смуты. Несметные сокровища, накопленные за столетия, были растащены в период Семибоярщины (правления самозванцев и захвата кремля польскими солдатами). После Смуты у государства остались пустая казна, мятежное население, и не осталось хорошего войска.
Развитие финансовой системы России в XVII–XVIII вв
После периода Смуты казенный двор не перестал существовать, но его государственное значение как органа власти сильно уменьшилось. Он стал хранилищем богатств царя Алексея Михайловича, а не всего государства. Главным финансовым органом являлся Счетный приказ , утвержденный в 1655 г. Он руководил местными приказами на местах и функциональными приказами, которых существовало более десятка. Эта система позволяла довольно эффективно руководить финансами страны. Счетный приказ занимался составлением бюджета государства, заведовал соляными промыслами, финансировал земли в случае голода. На должность казначея выбирались люди простые, но образованные.
Штатс-коллегия занималась ведением государственных расходов. Коллегия, являясь центральным кассовым органом, руководила выплатами государственным учреждениям и чиновникам через сформированную кассовую систему на местах. Ревизион-коллегия служила контролирующим органом. Все обязанности входило наблюдение за исполнением приказов по расходованию государственных средств.
Петровские реформы коренным образом изменили финансовую систему. Были основаны три коллегии, которые занимались отдельно расходами, приходами и контролем государственных финансов. К концу правления Петра I существовало более сотни различных источников дохода государства. За каждым государственным ведомством были закреплены соответствующие доходы, например все подушные сборы шли на содержание армии, соляной сбор использовался на строительство общественных зданий. Вести все государственные сборы поручалось казначею. За то время сформировался целый ритуал по ведению государственной казны. Устанавливались подробнейшие правила, как брать деньги из кладовой, как и кому туда ходить.
Эти правила существовали вплоть до 1918 г. Особое значение имели различного рода ревизии казны. Они были призваны осуществлять постоянный контроль над состоянием казны.
При Екатерине II значительно ужесточились методы контроля над государственными деньгами. В документах того времени содержится много упоминаний о прямых нарушениях и хищениях из государственной казны. Правительство Екатерины II не брезговало никакими методами по прекращению воровства, были дополнены правила ведения документации и методы контроля над финансовой системой в целом. Это внесло значительный вклад в развитие финансовых органов. Была учреждена Экспедиция о государственных доходах и казенных палатах в губерниях, которая стала центральным органом управления финансами страны. Экспедиция составляла Табели о государственных доходах, расходах и остатках.
Развитие финансовой системы в России в XIX – в начале ХХ вв
Финансовая система России достигла существенного прогресса в своем развитии с учреждением в 1802 г. Министерства финансов Манифестом Александра I "Об утверждении министерств". Это министерство окончательно сформировалось к 1811 г., когда управление финансами России было разделено между тремя ведомствами :
1) собственно Министерством финансов, которое ведало всеми источниками доходов;
2) государственным казначейством, через систему которого осуществлялись расходы;
3) государственным контролем, занимавшимся ревизией всех счетов, оформлявшихся в процессе финансовых расчетов.
В структуру Министерства финансов России входили четыре департамента, канцелярия и государственные учреждения. На первом этапе своего становления Министерство финансов занималось не только сбором налогов, но и выполняло ряд дополнительных функций, которые были возложены на департаменты, канцелярию и другие учреждения. В ведении департамента государственных имуществ находились земли, леса, винокуренные заводы, казенные крестьяне (к ним не относились помещичьи, заводские и фабричные), а также казенное имущество. Второй департамент , именовавшийся департаментом горных и соляных дел, осуществлял управление монетным двором (т. е. изготовлением металлических денег и бумажных ассигнаций), добычей соли и полезных ископаемых в виде различных руд, казенных заводов и рудников, а также частных (совместно с их владельцами). Третий департамент – департамент внешней торговли. Он занимался таможенными делами и внешними отношениями в хозяйственно-финансовой сфере и торговле. Четвертому департаменту было поручено ведение всех операций по поступлениям податей и сборов всех видов. На канцелярию Министерства финансов были возложены обязанности: по ведению дел по внутренним и внешним займам, обеспечению взаимосвязи своего министерства с департаментами и другими ведомствами. В 1821 г. в структуру Министерства финансов было введено государственное казначейство в качестве особого, пятого, департамента . В начале XX в. Министерство финансов Российской империи обладало весьма широкими полномочиями, в результате чего финансовая система государства была хорошо развита (элементарный пример этого факта – стабильность российского рубля и его признание на мировом уровне, т. е. в системе внешней торговли).
В 1916 г. Министерство финансов имело следующую высокоразвитую структуру: департамент государственного казначейства, департамент таможенных сборов, департамент железнодорожных дел, государственные банки, совет по делам страхования доходов и капиталов, тарифный комитет и совет по тарифным делам, совет министра и др.
Казначейская система исполнения бюджета в России
В начале 1990-х гг. в России была разработана и принята казначейская система исполнения федерального бюджета, которая действует и в настоящее время. В те же годы было образовано Федеральное казначейство в составе Министерства финансов РФ. Одновременно с этим были определены основные функции Федерального казначейства в бюджетной в сфере, которые заключаются в следующем: организации исполнения федерального бюджета; контроле его исполнения; управлении бюджетными доходами и расходами; регулировании межбюджетных отношений; управлении и обслуживании государственного внешнего и внутреннего долгов РФ.
На Федеральное казначейство были возложены также такие обязанности, как регистрация поступлений доходов в бюджет, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осуществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осуществление платежей от имени бюджетополучателей. Все перечисленные обязанности Федерального казначейства являются составляющими элементами казначейского исполнения федерального бюджета.
Основой казначейской системы исполнения федерального бюджета является централизация всех поступлений в федеральный бюджет и платежей из федерального бюджета, проходящих только через Федеральное казначейство, которое также совершает все кассовые операции с использованием единого счета. Единый счет Федерального казначейства находится в Центральном банке РФ.
В 2002 г. вступил в силу Бюджетный кодекс РФ, по которому на всех уровнях бюджетной системы России введена казначейская система исполнения бюджета. Бюджетным кодексом РФ определено выполнение органами Федерального казначейства следующих функций :
1) кассового исполнения федерального бюджета;
2) финансового контролера в части предварительного и текущего контроля расходования средств федерального бюджета.
Согласно действующим законодательным актам особая ответственность за организацию и непосредственное исполнение бюджета возложена на Федеральное казначейство, которое несет ответственность за:
1) правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;
2) финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий с нарушением порядка, установленного Бюджетным кодексом РФ;
3) полноту и своевременность перечисления бюджетных средств получателям;
4) своевременность зачисления бюджетных средств на счета получателей и своевременность представления отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;
5) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов обязательств бюджета.
Финансирование федеральных целевых программ
Финансирование федеральных целевых программ определяется на стадии их разработки, рассмотрения и утверждения федеральными органами, в том числе Правительством РФ.
В зависимости от вида и объема работ, выполняемых в рамках федеральной целевой программы, осуществляется финансирование ее в виде бюджетных инвестиций. При этом расходы на финансирование могут происходить не только из федерального бюджета (это относится к случаям, предусмотренным федеральными целевыми программами и федеральными законами), но и из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления).
Объем, порядок и источники финансирования определяются сразу же после утверждения федеральной целевой программы органами исполнительной власти на федеральном уровне. Согласование с органами исполнительной власти на региональном и местном уровнях используются в тех случаях, когда какая-либо федеральная целевая программа затрагивает их интересы и осуществляется в пределах определенной территории региона. В этих случаях определяется долевое финансирование федеральной целевой программы, в том числе величина доли в процентном соотношении к общей стоимости затрат на ее выполнение. После окончания согласования и утверждения объемов финансирования федеральной целевой программы производится оформление включения расходов по финансированию в соответствующую статью федерального бюджета и при необходимости (в случае долевого участия региональных и местных органов государственной власти) в бюджеты субъектов РФ и местные, которые будут выполняться в очередном финансовом году. Кроме расходов на финансирование целевых федеральных программ, при формировании бюджета (или бюджетов) определяются виды доходов как источников финансирования. Федеральная целевая программа длится более одного финансового года, при этом все взаимоотношения сторон, участвующих в ее реализации, оформляются документально в виде договоров или соглашений, утверждаемых органами государственной власти. Одновременно с этим до наступления следующего финансового года планируются доходы бюджета (или бюджетов) как источники финансирования федеральной целевой программы. При планировании финансирования федеральных целевых программ определяются непосредственные их исполнители, которые одновременно являются получателями финансовых средств. Финансирование федеральных целевых программ производится под контролем определенных органов государственной власти РФ на соответствующих уровнях: федеральном, региональном, местном.
Сущность межбюджетных отношений
В принятом Бюджетном кодексе РФ установлены основополагающие принципы межбюджетных отношений, по которым определено, что все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. Этим же Кодексом регламентируются межбюджетные отношения как отношения между соответствующими органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные сформированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Определяя порядок межбюджетных отношений, Бюджетный кодекс РФ установил основные принципы, которые заключаются в распределении и закреплении (или разграничении) расходов по определенным уровням бюджетной системы РФ, разграничении (или закреплении) на постоянной основе и распределении по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ, равенстве бюджетных прав субъектов РФ, равенстве бюджетных прав муниципальных образований, выравнивании уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, равенстве всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенстве местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Кроме того, Бюджетный кодекс РФ установил :
1) равенство бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами в процессе распределения доходов и расходов между составляющими элементами бюджетной системы страны;
2) использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов финансовой помощи территориальным бюджетам;
3) единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов;
4) при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета страны.