Главной целью межбюджетных отношений в Российской Федерации является решение задачи горизонтальной сбалансированности бюджетов всех уровней посредством оказания финансовой помощи в виде трансфертов или других операций финансового характера. Межбюджетные трансферты являются важной частью системы межбюджетных отношений. При помощи трансфертов осуществляются мероприятия по бюджетному выравниванию, устраняется структурный дисбаланс бюджетной обеспеченности между регионами. Таким образом, сущность межбюджетных отношений заключается в обеспечении сбалансированности бюджетов всех уровней и максимально возможной стабильности (или предсказуемости) объемов распределяемой финансовой поддержки (помощи) субъектам РФ.
Финансовое самообеспечение регионов через систему целевых программ и бюджетного планирования
В условиях рыночной экономики и проводимых реформ в хозяйственном комплексе РФ органами государственной власти на всех уровнях первоочередное внимание уделяется решению задачи по финансовому самообеспечению регионов через систему целевых программ и бюджетное планирование. Система целевых программ позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы регионов на определенных направлениях в рамках целевых программ, при этом исключается их распыление на второстепенные нужды. Кроме того, финансовые ресурсы, направляемые на обеспечение целевых программ, легче поддаются учету и контролю со стороны органов государственной власти. Правильное распределение финансовых расходов по целевым программам обеспечивает бюджетное планирование, которое по методике и содержанию существенно изменилось в процессе реформирования хозяйственно-экономического комплекса страны. В частности, количественные ориентиры, используемые в бюджетном планировании, из директивных стали рекомендуемыми. При этом одновременно появилась возможность вместо валовых затратных показателей (что было в бюджетном планировании при социалистической экономике) применять иные измерители, нацеленные на конечные качественные результаты. На данном этапе развития рыночной экономики страны бюджетное планирование имеет очень большое значение как опорный базис для составления финансового плана деятельности органов государственной власти разных уровней. Ежегодно в процессе бюджетного планирования все показатели бюджета утверждаются в форме законов, а на местном уровне – в форме решения представительных органов местного самоуправления. К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования относят следующие методы: экономического анализа, экстраполяции, математического моделирования, балансовый, индексный и др. Бюджетное планирование включает в себя следующие этапы:
1) составление проектов бюджетов финансовыми органами разных уровней;
2) рассмотрение проектов бюджетов в исполнительных органах власти;
3) рассмотрение проектов бюджетов и утверждение бюджетов в законодательных (представительных) органах государственной власти разных уровней и в органах местного самоуправления;
4) поквартальное распределение финансовыми органами федерального, регионального и муниципального уровней доходов и расходов, а также составление сводных бюджетных росписей.
Участие финансовых органов в бюджетном планировании очень важно для правильного определения сумм и видов доходных поступлений в бюджет региона и конкретизации направлений расходования бюджетных средств по целевому назначению – на обеспечение реализации целевых программ.
Исполнение бюджетов (с примером по США)
В начале 1990-х гг. в РФ было установлено казначейское исполнение бюджетов. При этом на органы исполнительной власти были возложены следующие обязанности (функции): организация исполнения бюджетов, исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти же органы были определены как кассиры всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Статьей 215 Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08. 2004 г. "О внесении изменений в дополнения в Бюджетный кодекс РФ" установлено, что организация исполнения бюджетов разных уровней возлагается на соответствующий финансовый орган, а бюджеты исполняются на основе единства кассы и подведомственности расходов.
Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает счета в Центральном банке Российской Федерации с учетом положений ст. 156 и 216 Бюджетного кодекса РФ. Все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством через указанные выше счета и отражаются в отчетности о кассовом исполнении бюджетов, предоставляемой им финансовым органам. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы (в ред. Федерального закона от 05.08. 2000 г. № 116-ФЗ).
Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. Сводная бюджетная роспись направляется для сведения в соответствующие представительные и контрольные органы. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает перечисление доходов на единый счет бюджета, распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов, учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета. Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
В США все 50 штатов формально наделены автономными правами в области финансов. Они самостоятельно составляют, утверждают и исполняют свои бюджеты, которые ни по доходам, ни по расходам не входят в федеральный бюджет этого государства. В определенной мере они самостоятельны в определении объема бюджетов, структуры доходов и расходов.
Смена целевого назначения (с примером по США)
Смена целевого назначения какой-либо части расходов бюджета производится следующим образом.
Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов в пределах 10 % годовых назначений, Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления принимает решение о смене целевого назначения определенной расходной части бюджета (соответствующего уровня) и при этом вносит все необходимые изменения в исполняемый бюджет. Смена целевого назначения расходов бюджета любого уровня обусловливается чаще всего непредвиденно возникающими обстоятельствами чрезвычайного характера (техногенного или природного). На региональном уровне смена целевого назначения определенной расходной части бюджета вызывается, например, необходимостью поддержки сельхозпроизводителей, пострадавших от сильной засухи или продолжительных сильных морозов в малоснежные зимы, из-за чего вымерзают посевы озимых культур на больших площадях. На уровне муниципалитетов смена целевого назначения определенной расходной части бюджета часто обусловливается непредвиденными крупными авариями в системе жилищно-коммунального хозяйства и серьезными осложнениями в социальной сфере. При этом производится официальное (т. е. документальное) уведомление распорядителей и получателей бюджетных средств, объемы которых были запланированы при подготовке бюджета до наступления срока его исполнения. Смена целевого назначения расходов бюджета оформляется документально в виде законодательных актов какого-либо субъекта РФ или в виде правовых актов органов местного самоуправления (по местным бюджетам). Все изменения бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях (всем распорядителям и получателям) осуществляются в соответствии с п. 5 ст. 242. Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 27.12.2005 г. № 197-ФЗ). В США на уровне штатов реализуются более пятисот целевых программ с помощью дотаций и субсидий из бюджетов разных уровней (федерального, штатов и местного).
Смена целевого назначения расходов из бюджетов штатов, в частности, может быть вызвана необходимостью поддержки фермерских хозяйств, пострадавших от сильной засухи или наводнений, или необходимостью выделения бюджетных ассигнований жилищно-коммунальному хозяйству городов, пострадавших от прохождения мощных ураганов (например, урагана Катрина в 2005 г.).
Система бюджетных фондов межбюджетного выравнивания
В начале 1990-х гг. в составе федерального бюджета РФ была сформирована система бюджетных фондов целевого назначения. В этой системе в те годы важную роль играли такие фонды: Фонд содействия военной реформе и конверсии; Фонд строительной минерально-сырьевой базы; Федеральный фонд налоговой службы РФ; Федеральный фонд налоговой полиции РФ; Государственный фонд борьбы с преступностью; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов и др.
К началу 2001 г. многие отраслевые целевые бюджетные фонды были упразднены, и в настоящее время функционируют пять целевых бюджетных фондов, предназначенных для межбюджетного выравнивания: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ; Федеральный фонд компенсаций; Федеральный фонд софинансирования социальных расходов; Федеральный фонд регионального развития; Федеральный фонд реформирования региональных финансов.
Перечисленные федеральные фонды на данном этапе развития хозяйственно-экономического комплекса России используются для решения важной проблемы общегосударственного масштаба – межбюджетного выравнивания или сбалансированности двух видов : вертикального выравнивания (вертикальной сбалансированности) и горизонтального выравнивания (горизонтальной сбалансированности). Основной целью межбюджетного выравнивания является обеспечение стабильности и прогресса в развитии всего хозяйственно-экономического комплекса страны, устойчивого и успешного функционирования социальной инфраструктуры на всех уровнях. Вертикальное межбюджетное выравнивание представляет собой процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходов в виде налоговых поступлений. Вертикальное межбюджетное выравнивание устраняет возникающие несоответствия между расходными функциями (т. е. затратами разного вида) региональных бюджетов и налоговыми поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Горизонтальное межбюджетное выравнивание (т. е. сбалансированность) означает прежде всего пропорциональное распределение налогов между субъектами РФ (или регионами) по определенной системе для устранения (или уменьшения) неравенства в налоговых возможностях (т. е. потенциалах) различных территорий (как субъектов РФ, так и муниципалитетов). Проявления неравенства регионов рассматриваются специалистами аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения.
В настоящее время в РФ межбюджетное выравнивание в системе бюджетных фондов производится в виде финансовых трансфертов на основе единой для всех регионов методики их исчисления.
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, или Федеральный фонд поддержки регионов, был создан в 1994 г. по причине необходимости оказания финансовой помощи дотационным регионам, в которых среднедушевые налоговые доходы не достигают минимального уровня.
В настоящее время финансовая помощь из этого фонда осуществляется на основе определенных нормативов затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам регионального значения. На основании Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ, одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. за № 862, общий объем финансовых средств Фонда поддержки субъектов РФ определяется по нормативам от налоговых поступлений в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин.
Упомянутые выше нормативы утверждаются законодательно на федеральном уровне. Финансовая поддержка субъектов РФ из Федерального фонда РФ выражается в конкретной финансовой помощи в виде дотаций. При этом устанавливаются особые условия их перечисления и использования получателями, в частности для высокодотационных регионов – кассовое обслуживание бюджетов РФ Федеральным казначейством. Главной целью финансовой поддержки субъектов РФ из фонда ФПС РФ является выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам, а принцип распределения основывается на оценке налогового потенциала и нормативных расходов конкретного (дотационного) субъекта РФ. Перед началом формирования трансферта проводится специальный анализ ситуации, сложившейся в каком-либо дотационном регионе (субъекте РФ), который позволяет определить наиболее целесообразную форму помощи: дотации, субвенции, субсидии, бюджетный кредит и бюджетные ссуды. Использование средств, направляемых из Фонда ФПС субъектам РФ, в настоящее время тщательно контролируется соответствующими органами с целью создания стимулов для ускоренного развития низкодоходных регионов и предупреждения иждивенческих настроений. Многолетняя практика трансфертов из Фонда ФПС РФ показала, что механическое уравновешивание бюджетных доходов регионов не создает стимулов для развития в ускоренном темпе дотационных регионов. Кроме того, в ряде случаев имело место ущемление интересов тех или иных субъектов распределительных отношений. В настоящее время главными целями трансфертов из Фонда ФПС РФ являются сокращение зависимости субъектов РФ от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала каждого дотационного субъекта РФ.
Фонд компенсаций
Фонд компенсаций согласно ст. 133 и 140 Бюджетного кодекса РФ (по состоянию на 15.02.2006 г.) образуется как на федеральном уровне в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенции на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых в соответствии с действующими федеральными законами осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, так и на региональном уровне в составе бюджета субъекта РФ в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет субвенций из Федерального фонда компенсаций РФ. Кроме того, региональный фонд компенсаций формируется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ.
Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законодательным актом субъекта РФ, между всеми муниципальными образованиями, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг (объем выплат). Распределение субвенций из регионального фонда компенсаций утверждается законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенций. Субвенции из регионального фонда компенсации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, расходуются в порядке, установленном исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Субвенции из Федерального фонда компенсаций РФ распределяются между субъектами РФ в соответствии с методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Общий объем Федерального фонда компенсаций РФ и его распределение по видам расходных обязательств, имеющих документальное обоснование, а также распределение субвенций из Федерального фонда компенсаций РФ между субъектами РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год при рассмотрении его в третьем чтении.
Фонд софинансирования социальных расходов
Фонд софинансирования социальных расходов формируется на региональном уровне в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местных бюджетов в составе бюджета субъекта РФ. Создание и формирование фонда софинансирования социальных расходов объясняются значительным увеличением расходов местного бюджета на образование, здравоохранение, культуру и спорт в условиях рыночной экономики.
Как известно, до начала рыночных экономических реформ значительная часть социальных расходов приходилась на крупные градообразующие предприятия военно-промышленного комплекса, а также металлургические, химические, железнодорожные (и аналогичные крупные транспортные предприятия) и другие предприятия (в том числе крупные строительные организации). В начале 1990-х гг. в связи с широкомасштабной конверсией, проводимой в рамках экономических рыночных реформ почти все объекты социальной сферы были переданы под юрисдикцию местных органов государственной власти. В результате значительно увеличились расходы из местных бюджетов на социальную сферу, причем рост расходов постоянно превышал доходы указанных бюджетов, что приводило к увеличению объема дефицита местного бюджета. Кроме того, местные бюджеты несут большие расходы по исполнению важнейших социальных законов: о ветеранах, инвалидах, детях и пр. В связи с этим наблюдалось очень сложное положение в социальной сфере, причем особенно в дотационных регионах РФ. В решении возникших и возникающих проблем в социальной сфере большую помощь оказывает Фонд софинансирования социальных расходов.
Размер ассигнований (или трансфертов) из Фонда софинансирования социальных расходов рассчитывается как сумма нормативных расходов в объеме возникшего дефицита у местного бюджета по следующим отраслям: жилищно-коммунальное хозяйство, начальное и среднее общее образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность, управление.
Выделение ассигнований (или трансфертов) из Фонда софинансирования социальных расходов производится строго по расчету нормативных расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ по всем социально значимым отраслям (направлениям). Указанный расчет выполняется по единой методологии исходя из нормативов финансирования данного вида социальных услуг в расчете на одного потребителя в среднем по субъектам РФ.