– осуществление программно-целевого управления на основе межотраслевых балансов и целевых специализированных стратегических программ развития конкретных отраслевых организаций в привязке к местам их территориального размещения в урбанизированных и сельских поселениях;
– соблюдение требований основных объективных законов организации общества: синергии, самосохранения, динамики, анализа-синтеза, информированности-упорядоченности, композиции-пропорциональности;
– формирование устойчивой нормативно-правовой базы, обеспечивающей всестороннюю реализацию бюджета в части производства и распределения общественного продукта (налоговая и фискальная система, ценообразование, организация и оплата труда, государственные стандарты и т. п.);
– адаптация многоуровневой системы государственной власти к решению установленных стратегических задач, отраженных в бюджете. Структура государственных органов исполнительной власти должна соответствовать структуре бюджета;
– взаимосвязанность, взаимообусловленность и взаимодополняемость территориальных бюджетов всех уровней в течение всего перспективного периода.
Парадоксальность построения государственного бюджета, так же как и бюджетов территориальных образований всех уровней, проявляется в том, что доходная часть бюджета формируется за счет "виртуальных" финансовых средств, т. е. сугубо расчетных финансовых ресурсов, не являющихся стоимостной интерпретацией каких-либо конкретных расходов и затрат для производства продуктов и услуг. Иначе говоря, "виртуальность" доходной части бюджета обусловлена тем, что представляет собой стоимостную оценку еще не созданных, будущих результатов совместного труда. Натуральную (продуктовую) интерпретацию эти финансовые ресурсы получают в расходной части бюджета при распределении этих ресурсов по отраслям жизнедеятельности в разрезе территориальных образований и отдельных организаций.
Основными источниками формирования доходной части бюджета являются расчетный размер отчислений организаций во все виды социальных фондов, государственных пошлин, сборов, штрафов, таможенных пошлин, сборов и иных таможенных платежей, а также различных специальных налогов. Общий размер доходной части государственного бюджета определяется на основе установленной стратегии социально-экономического развития страны на ближайшие 10–15 лет.
Состав и структура расходной части бюджета определяется составом и параметрами тех отраслей жизнедеятельности, которые должны финансироваться в первую очередь за счет обобществленных финансовых средств. Прежде всего это физическая, экономическая и идеологическая безопасность страны – как внешняя, так и внутренняя.
Для такой огромной страны, как Россия, обладающей достаточными природными и человеческими ресурсами, эти проблемы должны решаться в подавляющей степени автономно, в основном за счет собственных средств и ресурсов страны, потому что никакое другое государство не в состоянии (не способно) долговременно оказывать помощь в необходимых размерах. В связи с тем, что уничтожить государство как социально-политическую систему можно различными способами, эти проблемы можно рассматривать как однопорядковые. Однако и здесь можно выделить определенные отраслевые приоритеты и логическую последовательность их решения.
На самом первом месте стоит проблема сохранения жизни и деятельности населения за счет обеспечения его продуктами питания первой жизненной необходимости (продовольственная безопасность), одеждой, обувью, домашней утварью и защитой здоровья от возможных массовых эпидемиологических заболеваний (сангигиена, здравоохранение, организация сбора, удаления, захоронения, уничтожения отходов человеческой жизнедеятельности, кладбищ, могильников и т. д.). Исторически эти сферы жизнедеятельности человека всегда решались локально, непосредственно в местах компактного проживания людей в урбанизированных и сельских поселениях. В настоящее время в связи с высокими темпами увеличения численности населения земного шара, урбанизации жизнедеятельности и одновременного сокращения численности сельского населения решение этих проблем может быть только на основе индустриализации деятельности во всех отраслях, включая сельскохозяйственное производство, здравоохранение, производство продуктов первой жизненной необходимости (одежда, обувь и т. д.). Это объективно может быть решено только на государственном уровне.
Непосредственно сельскохозяйственная деятельность осуществляется огромным количеством производителей, так как источником сельскохозяйственной продукции является почва, пригодная для сельскохозяйственного производства и неравномерно распределенная по всей территории государства и земного шара в целом. Сельскохозяйственное производство, в отличие от промышленного, невозможно организовать в форме нескольких огромных производственных объединений, которые в полном объеме удовлетворяли бы потребности даже одного мегаполиса, не говоря уже о регионе или стране в целом. Поэтому в современных условиях успешно решить продовольственные проблемы без создания государственного агропромышленного комплекса, основанного на использовании новейших достижений агротехнологии, сельскохозяйственного машиностроения, промышленности по производству удобрений, кормов, индустриального семенного полеводства и племенного животноводства, пищевой промышленности и промышленности по переработке сельскохозяйственной продукции, практически невозможно. Соответственно, в государственном бюджете должны быть заложены показатели функционирования и развития АПК и сельскохозяйственного производства по всем его составляющим.
Однако финансирование АПК и сельскохозяйственного производства и отраслей, обеспечивающих их функционирование, устанавливается в логике приоритетов, обусловленных технологическими переделами создания промышленной продукции, как то: геологоразведочные работы – горнорудная промышленность – горно-обогатительное производство – металлургическая промышленность – прокатное производство – производство материалов, элементных изделий, агрегатов, узлов, оборудования – станкостроение – специализированное машиностроение. Причем каждый технологический передел может быть реализован только при условии финансирования по всем стадиям "жизненного цикла" создания этих продуктов (научно-исследовательские работы – конструкторские работы – проектирование предприятий по производству продукции – строительство предприятий по производству продукции – организация производства продукции – транспортировка продукции – реализация продукции).
Таким образом, уже при решении первоочередных проблем обеспечения продовольственной безопасности населения страны, по существу, формируется отраслевая структура экономики государства. При этом в бюджете раздельно отражаются расходы на функционирование действующих отраслевых производственных организаций и расходы на модернизацию, реконструкцию и создание новых производств. Финансирование последних отражается в социальном фонде развития экономики.
Аналогичная картина формирования бюджета страны наблюдается в отношении системы здравоохранения и сангигиены. Услуги здравоохранения реализуются непосредственно в местах компактного проживания людей в городских и сельских поселениях, но с позиции социально-экономической целесообразности и возможности создания полноценной системы здравоохранения в каждом населенном пункте осуществить это в настоящее время невозможно, поэтому здравоохранение и сангигиена как системы эффективно могут быть реализованы только на государственном уровне. Объективность такого решения обусловлена тем, что научно-исследовательские работы, производство средств гигиены, вакцин, медицинских препаратов, инструмента, оборудования в принципе невозможно реализовать исходя из локальных потребностей. Для обеспечения функционирования предприятий по производству санитарно-гигиенических и моющих средств, медицинского инструмента, оборудования и предприятий фармацевтической промышленности, как и в аграрном секторе экономики, необходима вся цепочка промышленных производств вплоть до станкостроения, выстроенная в соответствии с отраслевыми приоритетами технологических переделов. Причем сами предприятия, обеспечивающие систему здравоохранения и сангигиены, объективно должны покрывать потребности населения всей страны.
Логика подобного методологического подхода, безусловно, характерна для всех видов продукции личного и индивидуально-социального потребления и социального назначения приоритетов высшего уровня. Однако для различных классов продукции она реализуется по-разному.
Следующим приоритетом в экономике государства является обеспечение физической безопасности территориального пространства и населения территории. Это прежде всего защита границ и территории от нападения извне за счет охраны территориальных, воздушных и морских границ государства, содержания вооруженных сил армии, авиации и флота, органов государственной безопасности. А также система внутренней безопасности государства на основе организации функционирования внутренних войск, правоохранительных органов, пенитенциарной системы. Параметры показателей состава, структуры и характеристики физической безопасности определяются прогнозом динамики внешней ситуации, а основой реализации этой проблемы является деятельность военно-промышленного комплекса (ВПК) страны и союзных государств. Создание, функционирование и развитие ВПК, включающего полный спектр промышленных предприятий по производству вооружения для различных родов войск, электронных приборов, обмундирования и средств защиты личного состава вооруженных сил, специализированных профессиональных образовательных учреждений, может осуществляться только на системных принципах одновременно с полным обеспечением содержания личного состава вооруженных сил во время службы и после ее окончания (питание, обмундирование, проживание). Системный характер физической защиты государства обеспечивается на основе разработки военной доктрины, которая формирует не только структуру промышленного производства, но и, по существу, отраслевую структуру всей экономики страны.
Особенностью формирования экономики отраслей физической безопасности страны является то, что приоритет отраслей промышленности по технологическим переделам и стадиям "жизненных циклов" этой продукции гораздо выше, чем для АПК и сельскохозяйственного производства, здравоохранения и сангигиены. Это объясняется тем, что социальные последствия (возможный социальный ущерб) даже от незначительных срывов в системе физической безопасности неизмеримо выше, чем в АПК и сельскохозяйственном производстве, так как в последнем объективно социальные последствия носят локальный, а не общесистемный характер. Безусловно, предприятия отраслей промышленности технологических переделов, кроме предприятий специализированного машиностроения оборонного комплекса, создаются как общие для всех без исключения отраслей жизнедеятельности человека, однако их продукция используется строго в соответствии с государственными приоритетами.
Таким образом, предварительно государственный бюджет формируется сначала по отраслям промышленного производства в логике приоритетов технологических переделов, обеспечивающих материально-техническую основу всех без исключения отраслей жизнедеятельности, а затем уже по указанным приоритетам продукции индивидуального и социального потребления. В то же время в современных условиях, особенно с учетом особенностей нашей страны, наивысшим приоритетом обладают отрасли, которые являются "кровеносной" системой не только приоритетных, но и вообще всех без исключения отраслей жизнедеятельности. Это такие отрасли жизнедеятельности, как топливно-энергетический комплекс (шахты, нефтегазодобывающие и перерабатывающие предприятия, гидроэлектростанции, государственные районные тепловые электростанции (ГРЭС), АЭС, городские теплоэлектроцентрали (ТЭЦ), межсистемные линии электропередач (ЛЭП) высокого и сверхвысокого напряжения, трансформаторные подстанции высокого напряжения в рамках единой государственной энергосистемы и др.) и система магистральных транспортных коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, авиационного транспорта.
Топливно-энергетический комплекс – это не только наиболее сложная отрасль народного хозяйства как по структуре, способам формирования, развития и использования, но и наиболее значимая для жизни и деятельности людей с позиций социальной полезности и социального ущерба. Универсальность тепловой и электрической энергии привела к тому, что в настоящее время практически нет ни одной рабочей машины, прибора, аппарата, ни одной сферы жизнедеятельности, где не использовались бы эти виды энергии. У этих видов энергии есть только один существенный недостаток: это нескладируемая продукция, т. е. ее нельзя произвести в запас и положить "на склад". Эта особенность предопределяет специфику структуры и функционирования этой отрасли. Произвести электроэнергию можно только тогда, когда ее потребует пользователь, т. е. в этой отрасли потребители являются неотъемлемым звеном в единой технологической цепочке: генерирующий источник – трансформаторные подстанции – линии электропередач – трансформаторные подстанции – потребитель. Кроме этих составляющих в единой технологической связке выступают топливодобывающие организации. Причем для тепловых электростанций, работающих на твердом топливе, технологическая взаимосвязь закладывается уже на стадии проектирования и строительства электростанции, так как экранные поверхности топки и пароперегревателя, системы золоудаления и пылеулавливания котлоагрегатов рассчитываются по теплотворной способности, зольности и содержанию летучих компонентов угля конкретного месторождения. Замена шахты автоматически приводит к резкому ухудшению экономических показателей электростанции и экономическому ущербу в целом. Отдельные электростанции имеют различные технико-экономические показатели, объективно обусловленные различными характеристиками используемых энергоресурсов, составом, техническими и мощностными характеристиками отдельных агрегатов и оборудования, создаваемого на протяжении десятилетий, и, соответственно, различную себестоимость продукции. Однако обеспечение надежности электроснабжения технически решается путем создания городских, региональных энергосистем закольцевания сетей в рамках единой государственной энергосистемы, поэтому потребитель пользуется обезличенной интегральной электроэнергией по единым государственным тарифам, в которых должны быть нивелированы различия экономических характеристик энергопроизводителей.
Энергетические возможности отдельных территорий кардинально различаются. В такой громадной стране, как Россия, энергетика исторически развивалась следующим образом. Во всех крупных городах создавались автономные энергосистемы на базе совместного производства тепловой и электрической энергии – на основе теплоэлектроцентралей (ТЭЦ). Кроме того, генерирующие мощности по электроэнергии должны были покрывать потребности близлежащих сельских поселений. Вся сельская энергетика, представляющая собой сети и трансформирующие мощности, по существу, может эффективно решаться только на региональном уровне. Создание мощных тепловых государственных районных электростанций (ГРЭС) и мощных гидроэлектростанций (ГЭС) обусловливалось не региональными или городскими потребностями, а гидроэнергетическими возможностями рек и особенностями месторождений угля. И потому заранее их строительство предназначалось для использования в интересах страны в целом. Причем применительно к развитию энергетики формировалась стратегия развития городов и энергоемких производств.
Такая сложная многоуровневая структура топливно-энергетического комплекса страны объективно обусловлена требованиями технической эксплуатации десятков тысяч отраслевых организаций этого комплекса, расположенных в местах компактного проживания людей. В то же время функционирование и развитие ТЭК как единой системы могут быть эффективно решены с социальных позиций только на федеральном уровне и, соответственно, должны отражаться в государственном бюджете.
Сложность формирования стратегического развития экономики ТЭК заключается в следующем. Несмотря на то, что ТЭК является самой приоритетной отраслью экономики страны, расчет отраслевых показателей может осуществляться лишь в последнюю очередь – только после полного формирования бюджета по всем отраслям народного хозяйства, так как энергетика является отраслью, обеспечивающей потребности всех других сфер жизнедеятельности, и формируется на основе балансовых расчетов. Приоритетность ТЭК реализуется в том, что расчетные затраты на функционирование и развитие этой отрасли покрываются из бюджета в первую очередь и в полном объеме. Любое недофинансирование топливно-энергетической отрасли объективно проявляется многократно как социальный ущерб в других отраслях жизнедеятельности.
Аналогична картина в отношении транспортной отрасли, которая функционально является связующим звеном между производителями и потребителями. Для России это такая же стратегически жизненно важная отрасль, как и ТЭК. Поэтому она должна формироваться с социальных позиций и на системных принципах, т. е. как система магистральных транспортных коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, авиационного транспорта.