Новый Генеральный план радикально меняет представление о роли транспортной, инженерной, информационной и социальной инфраструктуры города. Она становится главным ресурсом развития Москвы, условием повышения ее конкурентоспособности, общественной и инвестиционной привлекательности. В Генеральном плане пересмотрены некоторые устойчивые стереотипы. Массовая автомобилизация, например, становится не "чужеродным" явлением или "неизбежным злом", но важнейшим фактором, обеспечивающим альтернативный выбор гражданами средств передвижения. Отсюда следует приоритет развития улично-дорожной сети, обслуживания и паркирования индивидуальных автомобилей. Инженерное обеспечение нацелено на большую безопасность и надежность, высокотехнологичные локальные и автономные системы реально конкурируют с централизованными. Приоритетное место занимают телекоммуникационные системы.
Объекты особого внимания в Генплане – общественные пространства: пешеходные зоны, площади, улицы, маршруты; озелененные территории: бульвары, скверы, эспланады, видовые площадки. Они становятся важнейшей коммуникативной составляющей понятия "комфортная городская среда". Вопросы комплексного благоустройства территории (городской дизайн, средства визуальной информации и реклама, ландшафтная архитектура и озеленение, утилитарное и декоративное освещение, цветовое решение городских пространств) в современном городе должны быть сомасштабны планировочным, архитектурным и инженерным средствам организации среды.
Важной особенностью нового Генерального плана стала разработка в его составе специального раздела, посвященного градостроительной деятельности, связанной с осуществлением Москвой функций столицы России. Соответствующий раздел был самостоятельно рассмотрен и одобрен государственной вневедомственной экспертизой, ученым советом Российской академии архитектуры и строительных наук, коллегией Госстроя России.
Вопросы реализации Генерального плана выделены в отдельную главу Закона города Москвы "О Генеральном плане развития города Москвы". Главные составляющие механизма реализации:
– система градостроительного планирования, обеспечивающая "трансляцию" положений Генерального плана до уровня отдельных частей территории города и отдельных объектов. В результате разработки и утверждения градостроительных планов органы управления административных округов и органы местного управления получат правовой инструмент регулирования градостроительной деятельности, отвечающий как интересам территорий, так и интересам всего города (полная обеспеченность градостроительной документацией масштабов 1:10000 и 1:2000);
– городские программы как инструмент аккумулирования финансовых ресурсов города для решения стратегических градостроительных задач. Государственные долгосрочные (на срок от трех до пяти лет) целевые программы, в том числе и направленные на реализацию Генерального плана, утверждаются законами города Москвы и финансируются за счет средств бюджета города, а также из других источников;
– федеральные целевые программы как инструмент реализации градостроительных решений, связанных с осуществлением Москвой функций столицы России;
– система мониторинга и государственного контроля реализации Генерального плана (систематический сбор и анализ сведений о ходе и итогах решения задач, разработке и выполнении градостроительных планов, о состоянии и изменениях среды жизнедеятельности). Мониторинг реализации Генерального плана осуществляют уполномоченные органы Правительства Москвы, районные управы, органы управления ТЕОС. Правительство Москвы ежегодно рассматривает доклад о ходе реализации Генерального плана, принимает по нему соответствующее постановление, информирует Московскую городскую Думу о принятых решениях. Мэр Москвы не реже одного раза в четыре года представляет в Московскую городскую Думу одобренный Правительством Москвы доклад об итогах реализации Генерального плана, а Московская городская Дума после рассмотрения принимает по нему постановление. Таким образом, она осуществляет постоянный контроль за деятельностью Правительства Москвы;
– система регулярной актуализации Генерального плана. Органы государственной власти города Москвы каждые 4–8 лет осуществляют актуализацию (корректировку) Генерального плана, разрабатывают в его составе программу первоочередных градостроительных мероприятий на новый расчетный срок, принимают Закон города Москвы "Об актуализации Генерального плана". Тем самым обеспечивается непрерывный цикл стратегического планирования: "разработка и принятие Генерального плана – его реализация – мониторинг реализации – актуализация Генплана".
Впервые в практике отечественного градостроительства процедуре разработки Генплана был придан публичный правовой характер. Предварительный его проект экспонировался и представлялся правительством Москвы для п убличного обсуждения москвичами, общественными и профессиональными организациями, после чего был скорректирован и передан в федеральные органы экологической и вневедомственной государственной экспертиз, снова скорректирован по их замечаниям и одобрен правительством Москвы. Затем проект направлен на согласование в Правительство России (в части вопросов осуществления Москвой функций столицы Российской Федерации).
Генеральный план развития Москвы до 2025 г. включает увеличение норматива жилплощади на человека. По данным Комплекса архитектуры, строительства, развития и реконструкции столицы, документ предусматривает увеличение норматива жилплощади на одного человека до 24 м . На сегодняшний день эта цифра составляет 18 м .
За счет сноса пятиэтажных домов первого периода индустриального домостроения и аварийных домов столица может получить около 12 млн м жилья, за счет увеличения объемов реконструкции – до 8,6 млн м . За счет нового строительства планируется построить до 95 млн м зданий, из которых 18 млн планируется возвести на территориях производственных зон.
В 2007 г. столичное правительство утвердило обновленную редакцию Генплана развития города до 2025 г. Для девелоперов, работающих на московском рынке жилья, это означает появление новых перспективных зон для застройки, а также увеличение прибыли, прежде всего за счет многократного роста масштаба работ.
Обновленный Генплан разработан с расчетом на 14 млн граждан, которые будут проживать в Москве в 2025 г. (а не 12 млн, как прогнозировалось в прежней редакции Генплана).
До 2025 г. сносу подлежит около 20 млн м . Из них 13 млн м – это панельные, блочные и кирпичные пятиэтажки, расположенные в основном на территории Западного, Северного, Северо-Западного, Восточного, Юго-Восточного и Юго-Западного округов. Примерно 5 млн м приходится на панельные 9-12-этажные дома серий II-49, II-57, II-18 в Северо-Восточном, Южном, Восточном и Северном округах. И порядка 3 млн м на другие многоэтажки брежневской эпохи, квартиры в которых не отвечают современным требованиям.
Вероятный ремонт в таких домах – моральный дискомфорт для москвичей: более эффективным будет снос этих зданий и строительство на их месте нового жилья, полагают разработчики обновленного Генплана.
Контрольные вопросы
1. Перечислите основные функции городов.
2. Назовите основные территориальные отношения к элементам общественного производства.
3. В чем заключаются характерные особенности современной урбанизации России?
4. Назовите основные признаки типа населенных мест.
5. Дайте определение структуры селитебных территорий, жилых кварталов и микрорайонов.
6. В чем особенности Генеральных планов Москвы в различные социально-экономические периоды?
Глава 3
Территории и жилье города
3.1. Рынок территории и жилья
Развивающийся рынок недвижимости требует более сложного организационно-экономического механизма, ориентированного, с одной стороны, на использование многих источников финансирования и, с другой – на имеющиеся в городе ресурсы.
В Москве и Санкт-Петербурге вместе с закреплением земли за пользователями, ростом ее стоимости и несовершенством административно-правового и экономического механизма регулирования земельных отношений усложняется не только функционально-пространственное, но и социально-финансовое развитие города. Поэтому актуальными вопросами становятся:
– законодательное обеспечение статуса территорий, являющихся резервами развития городов;
– выявление зон пересечения интересов города и пользователей;
– правовое разрешение конфликтных ситуаций.
В связи с исследованием проблем, связанных с оценкой, управлением и эффективным развитием городских территорий и состоянием нормативно-законодательной базы в области градорегулирования и земельных отношений, полезен опыт американских экспертов. Американские эксперты, считают, что в России отсутствует четкая взаимосвязь между системой градостроительных документов и системой зонирования, поскольку последней нет как таковой, и этому крайне важному вопросу уделяется недостаточно внимания. При этом они констатируют следующие недостатки:
– отсутствие официального документа с изложением процедуры и критериев принятия градостроительных решений;
– существующие инструкции слишком регламентированы и не оставляют застройщикам шанса для маневра и инициатив;
– генеральные планы и иные градостроительные документы в существующем виде не являются основанием для реализации в условиях рынка и носят скорее рекомендательный, чем обязательный характер;
– инвесторы, застройщики, владельцы и пользователи земли и другой недвижимости, а также обычные граждане не имеют возможности влиять на принятие градостроительных решений, так как информация о развитии территории практически недоступна широкой общественности.
В последнее время внимание градостроителей и землеустроителей сосредоточено на проблеме правового зонирования территории. К единому мнению специалисты пока не пришли, но среди многочисленных трактовок будущего документа преобладают градостроительные характеристики, некоторые исследователи склонны считать такой документ элементом Генерального плана. Американские специалисты консультативной группы "Банкрофт-групп", работавшие в порядке эксперимента совместно с проектировщиками-градостроителями и местными властями на городских территориях Новгорода, Иркутска, Твери, предлагают разработать документ "Правовое зонирование территории", имеющий официальный статус. В рамках программы по сотрудничеству в жилищном секторе аналогичные работы проводило Агентство США по международному развитию с привлечением ученых из Москвы и Санкт-Петербурга.
По мнению специалистов Агентства США по международному развитию, "Правовое зонирование города" – это базовый юридический инструмент регулирования отношений по поводу использования и строительного обустройства земельных участков и иных объектов недвижимости в условиях рынка. Однако эти формулировки отражают лишь результативную часть названного документа. По мнению российских исследователей (канд. экон. наук Т.Н. Чистякова, директора научно-исследовательского центра "Экоград", Санкт-Петербург), "Правовое зонирование городских земель" – это прежде всего план-карта с разделением территории на зоны с установленными границами и регламентом градостроительных, земельных отношений и природоохранных мероприятий. В соответствии с предложениями санкт-петербургских ученых зонирование должно включать несколько оценочных карт:
– комплексное экономическое зонирование – комплексный анализ территории (экологический, историко-архитектурный, функционально-планировочный, инженерно-транспортный, социальный и экономический), с учетом которого на современном плане выделяются макрозоны по ценности среды (с применением стоимостных и балльных оценок); используется для расчета базовых ставок арендной платы и земельного налога;
– градостроительное зонирование – учитывает инженерно-геологические, природно-ландшафтные и другие ограничения, определяет режим градостроительной деятельности в охранных зонах, устанавливает перспективы территориального развития города и виды функционального использования территории;
– рентное (рыночное) зонирование – более детальный анализ территории с учетом развития рынка недвижимости и коммерческого использования отдельных участков. При рентном зонировании приоритет отдается рыночным отношениям и доходности видов деятельности.
Предлагаемое современными авторами зонирование территории города зависит от размера городской территории и разнообразия среды. Так, например, в Калининграде таких зон получено 438, в Ижевске – 119, в Соликамске – 86, в Сургуте – 156. Во всех случаях при рентном зонировании приоритет отдается рыночным отношениям и доходности видов деятельности.
Метод территориального зонирования (или создания реестра данных территории города) не является новым ни для мировой, ни для отечественной практики. Метод системного объединения градостроительных и технико-экономических показателей широко использовался в 1970-х гг. в практике ФРГ, где планы десятков городов разной величины накладывались на условную сетку, в координатах которой рассматривался достаточно широкий набор градостроительных, социальных и экономических показателей; в 1980-х гг. этот метод нашел развитие в работах московских ученых (ЦНИИЭП градостроительства, ЦНИИЭП им. Б.С. Мезенцева и др.). Однако здесь предложения ученых не получили практического воплощения, главным образом из-за их дороговизны. В середине 1990-х гг. этот метод нашел частичное применение в работах московских экономистов (д-р. экон. наук А.Н. Кириллова и др.) при разработке базовых документов для паспортизации жилого фонда.
Вступивший в силу с 7 мая 1998 г. Градостроительный кодекс Российской Федерации, а также Федеральный закон от 11 ноября 1991 г. № 1738-1 "О плате за землю", подкрепленный современными нормативными актами, обусловили необходимость разработки научно обоснованной методологии оценки земли современного развивающегося города. Ретроспективный анализ методов оценки земли в городах России начиная с 1917 г. позволяет проследить эволюцию усиления актуальности этой проблемы, рассматривая четыре основных этапа ее исторического развития:
1) 1917–1968 гг. – принцип практически бесконтрольного и бесплатного пользования землей;
2) 1968–1988 гг. – принцип регулирования земельных отношений на основе Земельного кодекса (1968), по которому землепользование несколько упорядочивалось посредством создания системы земельных кадастров;
3) 1988–1991 гг. – переход к регулированию земельных отношений на основе Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)", утвердившего принцип хозрасчета;
4) начиная с 1991 г. – современный этап, обеспечивающий реализацию Закона о плате за землю.
На протяжении первых трех периодов главным принципом законодательства оставалось бесплатное владение землей, что приводило к значительным издержкам в хозяйственной и финансовой системе и в значительной степени повлияло на решение градостроительных задач. Например, доказанная в свое время экономичность пятиэтажек могла получиться только в условиях, когда не принималась в расчет стоимость земли, зачастую в весьма престижных районах города.
Реализация Закона о плате за землю дает возможность, в частности, решить следующие экономические и градостроительные задачи:
– целесообразное эффективное использование земельных ресурсов в отличие от современного бесхозяйственного;
– получение предприятиями необходимых земельных отводов в отличие от тех, что получаются на основе градостроительного СНиПа, намного превышающих их потребность;
– сохранение, а не отчуждение ценных ландшафтов под промышленное освоение;
– утилизация, а не создание крупных санитарно-защитных зон вместо утилизации вредных выбросов в атмосферу.
Отсутствие этих требований и условий в свое время, с одной стороны, повлияло на развитие городской недвижимости, с другой – обусловило ее сегодняшнюю оценку на городском рынке недвижимости.
Таким образом, построение модели расчета стартовой цены участка следует начинать с определения базовой ставки арендной платы за гектар, определенной в экю для каждой оценочной зоны, на которые разбита территория Москвы, согласно распоряжению мэра от 8 сентября 1994 г. № 437-РМ. На основании этой, в принципе верной методики, вряд ли может быть получена оценка, имеющая реальную стартовую цену земельного участка, даже учитывая систему корректирующих коэффициентов. Однако для города любой величины земельный участок размером в 1 га (предлагаемая авторами методики ячейка сетки координат) слишком велик и может включать в своих границах очень разные стоимостные оценки, связанные как с геологическими характеристиками, так и с функционально-потребительскими особенностями территории. Более плотная сетка позволит получить более достоверную оценку реальных качеств данной территории.
В соответствии с действующим законодательством использование земли в Москве – платное. При этом формами платы являются: земельный налог, арендная плата, плата за временное пользование землей; введена нормативная цена земли.
Общая цель введения платы, определенная законодательством, – стимулирование рационального использования городских земель, их охраны и освоения, обеспечение финансовыми средствами развития инфраструктуры, формирование специальных фондов финансирования социальных мероприятий. За земли, переданные пользователям в аренду по договору с правительством Москвы (или по его поручению – органами исполнительной власти Москвы), взимается арендная плата.
Для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность гражданам, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении, получении банковского кредита под залог земельного участка и в других случаях, предусмотренных земельным законодательством Российской Федерации, Законом о плате за землю введена нормативная цена земли. За использование юридическими или физическими лицами помещений в жилых домах для производственной или коммерческой деятельности плата за землю вводится по полной ставке земельного налога за занимаемые этими помещениями земли с учетом земель домовых владений.
Исходя из этих требований, к конкретной территории должен быть "привязан" паспорт жилого фонда, разработанный в 1997 г., в частности для Москвы, с целью использования потребительской ценности жилых зданий и способствующий сохранности и надлежащему использованию фондов.