Механистической бюрократии необходима развитая техноструктура. А. Стинчкоум относит ее возникновение к началу XIX в., когда резко возросла численность технического персонала в текстильной промышленности и банковских учреждениях. Поскольку в деле координации механистическая бюрократия полагается в основном на стандартизацию труда, ключевое значение приобретает техноструктура (разрабатывающие стандарты аналитики). И это несмотря на то, что механистическая бюрократия четко разграничивает линейные и аппаратные полномочия. Линейные менеджеры наделены формальной властью над операционными подразделениями; а технократический персонал – по крайней мере официально – только правом давать рекомендации. Однако без специалистов по стандартизации – аналитиков, нормировщиков, инженеров ОТК, плановиков, составителей смет, бухгалтеров, исследователей операций – структура просто не смогла бы нормально функционировать. А потому, несмотря на отсутствие власти официальной, аналитики техноструктуры обладают значительной неформальной властью, стандартизируя труд всех остальных работников.
Неформальные полномочия техноструктуры достигаются главным образом за счет операторов, деятельность которых формализуется аналитиками очень сильно, и за счет менеджеров первого уровня, которые, в противном случае, контролировали бы операторов непосредственно. Такая формализация институционализирует деятельность этих менеджеров, в значительной степени лишая их права осуществлять координацию и встраивая ее в разработанные аналитиками системы. Работа менеджера первого уровня может стать настолько регламентированной, что исчезнут какие-либо основания относить ее к руководящей (то есть такой, которая предполагает ответственность за организационную единицу). Классический пример – бригадир на сборочном конвейере; ранее мы приводили в пример заведующих отделениями крупных канадских банков, а Э. Джей (Jay, 1970 : 66) описывал тот же феномен в связи с его работой в качестве главы отдела производства программ телеслужбы BBC.
В механистической бюрократии значительной стандартизации подвергается не только деятельность операционного ядра, поэтому влияние аналитиков простирается на всю структуру. Иными словами, разнообразные правила и инструкции насквозь пронизывают механистическую бюрократию; формальные коммуникации преобладают на всех ее уровнях; решения принимаются в соответствии с цепочкой полномочий. Ни в одной другой конфигурации поток информации и процесс принятия решений так сильно не приближены к системе регулируемых потоков, представленных на нашей второй схеме в гл. 1: распоряжения детализируются по мере продвижения вниз по вертикальной цепи полномочий, а информация обратной связи объединяется для отправки наверх. (Это не означает, что работа высших руководителей жестко регламентирована и формализована, а говорит лишь о том, что в механистической бюрократии поведение на каждом этаже иерархии относительно более формализовано, чем в других конфигурациях.)
Дальнейшим следствием формализации является жесткое разделение труда на всех уровнях механистической бюрократии. Мы уже говорили о глубокой специализации в деятельности операционного ядра и четком разграничении линейных и аппаратных полномочий. Столь же отчетливо административные структуры отделены от операционного ядра. В отличие от организации с простой структурой здесь менеджеры работают "плечом к плечу" с операторами лишь в исключительных случаях.
Разделение труда между планирующими работу аналитиками и выполняющими ее операторами носит чрезвычайно жесткий характер. В целом из всех пяти конфигураций именно механистическая бюрократия придает самое большое значение разделению труда и дифференцированию подразделений по всем направлениям – вертикально, горизонтально, по линейным/аппаратным полномочиям, функционально, иерархически и по статусу.
Таким образом, механистическая бюрократия функционирует в соответствии с классическими принципами менеджмента: формальные полномочия "просачиваются" вниз по строгой иерархии, на всех уровнях которой поддерживается принцип единства команд, а также четкое разграничение линейных и аппаратных полномочий. Ошибка теоретиков-классиков была не в провозглашении этих принципов, а в том, что они настаивали на их универсальности. На самом деле они применимы только к механистической и еще к одной конфигурации.
Контроль как навязчивая идея механистической бюрократии
Все вышесказанное наводит на мысль о том, что механистическая бюрократия – это структура, "одержимая" контролем. Менталитет тотального контроля пронизывает ее сверху донизу. Предлагаем вашему вниманию три, иллюстрирующие то, какое значение придается контролю на разных уровнях иерархии, цитаты. Вот как описывает свою работу один из мастеров в сборочном цехе компании Ford (в самом основании иерархической пирамиды):
Весь мой рабочий день расписан по минутам. Я проверяю различные конвейерные узлы и каждый час обхожу свою линию. Примерно в 6:30 утра я прохожу по всей цепочке, чтобы проверить присутствие подчиненных на рабочих местах. В 7 часов подхожу к конечному звену технологической линии. Сам проверяю качество окраски, выявляю все царапины и дефекты. Около 10 собираю бригадиров. Я должен быть уверен, что все они исправно выполняют свои обязанности. Около двух часов дня мы заканчиваем работу. Зарплата выдается во пятницам, и все хотят побыстрей разойтись по домам. Мне приходится удерживать рабочих до конца смены. Я никому не могу позволить уйти раньше времени. У нас не должно быть никаких проколов (цит. по: Terkel, 1972 : 186).
На среднем уровне свои проблемы, но принцип контроля тот же: "Если инженер-разработчик не стоит за чертежной доской, значит, он не делает работу, за которую он должен получать заработную плату. Высшее руководство… не может доверять подчиненным, если те наглядно не демонстрируют выполнение заданий" (Burns, 1971 : 5253). А вот что рассказывает о своей работе исполнительный директор:
Когда я был президентом крупной корпорации, мы жили в небольшом городке в штате Огайо (там располагались основные производства). Из штаб-квартиры нам поступали указания даже о том, с кем мы можем общаться и на каком уровне. (Его жена замечает: "И с чьими женами мне играть в бридж".) Впрочем, жена президента вольна была поступать так, как она желает, но, конечно, не теряя достоинства и в рамках приличий. В маленьком городке нет необходимости следить за каждым. Все про всех и так все знают. На все существуют определенные правила (цит по: Terkel, 1972 : 406).
"Пунктик" на контроле отражает два основных факта. Во-первых, механистическая бюрократия стремится устранить любую мыслимую неопределенность, чтобы бюрократическая "машина" плавно, без задержек и перерывов двигалась по "накатанной колее". При этом операционное ядро полностью ограждено от всех внешних воздействий. Оно должно бесперебойно выдавать стандартный выпуск, чем и объясняется необходимость соблюдения правил на всех уровнях организации. Во-вторых, из-за особенностей структуры механистические бюрократии постоянно охвачены конфликтами; для того чтобы сдерживать их, необходимы специальные контрольные системы. Жесткое разделение по вертикали и горизонтали, строгое разграничение подразделений, а также линейных и аппаратных полномочий, проблемы слабой мотивации вследствие однообразия операционной деятельности – все это благодатная почва для конфликтов. Как отмечает Джоан Вудворд, в организациях подобного типа идеальные социальные и технические системы просто не совпадают:
Технические цели лучше всего достигаются через конфликт и давление. Многие конфликты, возникавшие в фирмах, представляются конструктивными, поскольку способствуют достижению результата. Отнюдь не верно, что в наиболее процветающих из фирм были самые добрые и тесные взаимоотношения между аппаратом и компанией (Woodward, 1965 : 45).
Отсюда и повсеместное распространение менталитета контроля. Механистические бюрократии озабочены тем, чтобы исключить любые проявления открытости, посредством которой сотрудники могли бы "разряжать" назревающие конфликты и находить самостоятельные решения. Вышестоящее руководство не интересует мнение участников конфликта. Напротив, менеджмент стремится к максимальной герметичности, жесткому контролю над всем и вся.
Контрольный "пунктик" помогает объяснить и рост численности вспомогательного персонала в подобных организациях. Многие из предоставляемых им услуг можно приобрести у внешних поставщиков. Однако такой шаг оставляет организацию незащищенной перед рыночной неопределенностью, приводит к перебоям в системах рабочих потоков, которые она всеми силами пытается регулировать. Поэтому организация предпочитает "производить", нежели "покупать". Для этого ей надо иметь в своем составе как можно больше вспомогательных служб, с тем чтобы контролировать все, от заводской столовой до юридического отдела штаб-квартиры.
Стратегический апекс
Основная задача менеджеров стратегической вершины подобных организаций – отладка бюрократических механизмов. В соответствии с упоминавшимся нами определением Р. Ханта, это "организации-исполнители", не предназначенные для "решения проблем". Они сконцентрированы на поиске максимально эффективных путей достижения результатов. Поэтому менеджеры стратегического апекса этих структур выполняют предпринимательские функции в исключительных случаях.
Но они занимаются не только совершенствованием "исполнительского мастерства". Поддержание целостности структуры перед лицом свойственных ей конфликтов требует от высшего руководства значительных энергетических затрат. Как мы отмечали, в механистической бюрократии конфликт не разрешают; его как бы "закупоривают", сдерживают, так чтобы он не мешал функционированию организации. И точно так же, как в случае с бутылкой, "пробка" находится на самом верху, над горлышком. По крайней мере, именно в обязанности высших руководителей входит сдерживание раздирающих организацию конфликтов.
Осуществление прямого контроля – еще одна обязанность высшего руководства. Формализация хороша для среднего уровня, где деятельность менеджеров носит более сложный и непрогнозируемый в сравнении с операционным ядром характер. Координация деятельности высокодифференцированных единиц среднего уровня – например, инженерного, маркетингового и производственного отделов фирмы – часто требует использования гибких механизмов. Естественно было бы выбрать для этого взаимное согласование. Но его использование ограничивает тот же фактор, который препятствует и неформальным коммуникациям, – различия в статусе между линейным руководством и аппаратом и менеджерами разных уровней иерархии, а также всеобщий акцент на формальные коммуникации и взаимоотношения вертикальной подотчетности. (В этих структурах обычно используются только инструменты взаимосвязи, находящиеся в самой середине нашего континуума (см. рис. 4.5), – должности интеграторов и, пожалуй, постоянные комитеты, но не матричная и ей подобные структуры. Последняя разрушила бы цепь полномочий и принцип единоначалия, важнейшие элементы данной базовой конфигурации.) Поэтому высшему руководству остается полагаться только на прямой контроль. В частности, дабы удостовериться в эффективности координации, менеджеры стратегической вершины должны периодически вмешиваться в деятельность управленцев среднего звена. Высшие менеджеры – единственные "специалисты широкого профиля" в этой структуре. Лишь они одни обладают достаточно широкими перспективами для того, чтобы оценить выполнение всех ее функций – средств – с точки зрения конечных целей. Все остальные – узкие специалисты, связанные с одним звеном цепочки действий, приводящих к получению результата.
Из всего сказанного следует, что в механистической бюрократии основная власть сосредоточена в руках менеджеров стратегического апекса. Иными словами, мы имеем дело с достаточно централизованными структурами: по этой характеристике они уступают лишь простой структуре. Официальная власть концентрируется на вершине, а первостепенными понятиями являются иерархия и властная пирамида. Но то же самое относится и к неформальной власти в плане знания, информированности: только на самом апексе иерархии разрозненные фрагменты знаний могут быть объединены воедино. Менеджеры срединной линии относительно слабы, а работники операционного ядра едва ли вообще обладают какими-либо полномочиями (исключая, как мы увидим, способность саботировать производство). Наряду с высшим руководством неформальной властью наделены только аналитики техноструктры – благодаря их роли в стандартизации деятельности всех остальных служащих. Следовательно, правомерным является вывод о том, что механистическая бюрократия централизована по вертикали и незначительно децентрализована по горизонтали.
Создание стратегии
Очевидно, что в данных структурах стратегия исходит из вершины иерархии, менеджеры которой обладают наиболее широкой перспективой и концентрируют в своих руках огромные властные полномочия. Процесс формирования стратегии, бесспорно, является нисходящим, а самое большое значение придается планированию деятельности. Вся необходимая для разработки стратегии информация передается стратегическому апексу, который и формулирует общую стратегию. Затем для реализации стратегия спускается вниз по цепи полномочий и последовательно претворяется в программы и планы действий.
Отметим две основные особенности такой системы разработки стратегии. Во-первых, с самого начала предполагается, что стратегия будет полностью рационализированной (согласно второй схеме потоков из гл. 1). Все принимаемые в организации решения должны интегрироваться в единую систему. Об отклонениях и исключениях сообщается вверх по иерархии до уровня соответствующей организационной единицы, где их воздействие может быть локализовано, а если речь идет об основных функциях – то на стратегическую вершину. В свой черед итоговые решения спускаются вниз по цепи полномочий для реализации в конкретном контексте. Перед нами структура, для которой характерно не столько разделение на рабочие созвездия, когда на разных уровнях принимаются различные решения, но иерархическая структура целей и средств, где менеджеры нижестоящих уровней принимают те же решения, но с другой степенью конкретизации. Например, на уровне вице-президентов принимаются производственные решения о том, сколько денег следует израсходовать на закупку нового оборудования; непосредственно на заводе – о том, какое именно оборудование закупать; на уровне бригадиров – как будет осуществляться монтаж оборудования. Во-вторых, уникальной чертой этой структуры является строгая дихотомия формулирования и реализации стратегии. Стратегическая вершина формулирует стратегию, а среднее звено и операционное ядро ее реализуют. По крайней мере, такова теория. Теперь взглянем на практическое положение дел.
Рис. 9.1. Механистическая бюрократия
Основанный на нашем логотипе рис. 9.1 символически отображает механистическую бюрократию. Мы видим хорошо развитые административную и вспомогательную структуры – обе вспомогательные части организации фокусируют внимание на операционном ядре – крупные операционные единицы и более узкие подразделения срединной линии, которые все вместе отражают "многоэтажность" властной иерархии.
Условия существования механистической бюрократии
Рассмотрение нами базовой структуры началось с наблюдения относительно того, что рабочие потоки механистической бюрократии в высокой степени рационализированы, что она ставит простые и однообразные задачи. Теперь мы видим, что механистическо-бюрократическая деятельность осуществляется, помимо прочего, в простой и стабильной внешней среде.
Деятельность организации в сложных условиях не может быть разложена на простые задачи (рационализирована), а работу в динамическом окружении трудно прогнозировать, сделать ее повторяющейся и, следовательно, стандартизировать.
Кроме того, механистическая бюрократия чаще всего встречается в зрелых, достаточно крупных организациях, выполняющих большие объемы требующих повторения и стандартизации операций. Возможность внедрения стандартов предполагает, что эти организации существуют достаточно длительное время. Им уже приходилось сталкиваться с проблемами координации, и они сумели установить соответствующие правила и процедуры. Механистическая бюрократия представляет собой вторую стадию структурного развития (описанного в гл. 6): развиваясь и созревая, простая структура превращается в бюрократический механизм.
Механистические бюрократии обычно отождествляются с регулируемыми техническими системами, поскольку они программируют работу и, следовательно, таковая поддается формализации. Эти технические системы варьируют от самых простых до умеренно сложных, но не более того. Высокосложные технические системы требуют делегирования значительных властных полномочий специалистам из числа вспомогательного персонала, а возникающая при этом форма децентрализации несовместима с механистической бюрократической структурой. Подобная техническая система не может быть и автоматизирована, поскольку тем самым устраняется однообразие операционной деятельности и выстраивается иная конфигурация. Таким образом, хотя организация, выполняя стандартизированную деятельность, широко использует средства механизации и компьютеры, она остается механистической бюрократией только до тех пор, пока эти средства не подменяют ее рабочую силу (преимущественно неквалифицированных работников).