Эти высказывания вызвали бурный и разноречивый отклик у общественности, а у руководителей профессиональных союзов коммунальных служб – ярость. Как смеет премьер-министр так критически отзываться о трудящихся, которых, по его словам, он представляет?! Мнение большинства сводилось к тому, что премьер-министр допустил оплошность. Возможно, если взглянуть на ситуацию объективно, так оно и было. Однако моя реакция в то время оказалась иной. Я тогда был очень занят реализацией программ правительства по повышению грамотности, улучшению знаний математики и суровым подходом Блэра к неэффективно работающим школам, поэтому мое мнение отличалось от точки зрения большинства. Во-первых, я считал, что премьер-министр попал точно в цель. Я чувствовал то же самое, находясь на переднем крае реформ в сфере государственных услуг. Во-вторых, и это сыграло решающую роль в создании Группы, сказанное Блэром свидетельствовало о том, что премьер в своем стремлении добиться реальных подвижек в системе извлек нелегкие уроки из попыток решить эту сложную, запутанную и всегда противоречивую задачу. Освещение темы в СМИ с выгодной для правительства точки зрения не решало проблемы.
Уроки, извлеченные из практики, стали еще убедительнее зимой 1999/2000 г., когда разразилась эпидемия гриппа, высветившая все недостатки Государственной службы здравоохранения (National Health Service – NHS). Началась радикальная реформа, последовали существенные инвестиции в здравоохранение, которые подкрепили подход Блэра к этому сектору экономики. В лице Алана Милбурна, назначенного как раз за несколько месяцев до кризиса на пост министра здравоохранения, Блэр обрел союзника, обладавшего высоким интеллектом и сильной политической волей, необходимыми для того, чтобы продвигать вперед честолюбивые замыслы правительства и разжать мертвую хватку производителей. Как писал Питер Ридделл, после 2000 г. сформировалось "ясное представление", или стратегия явно демократического толка, то есть убеждение, что для решения существующих в Великобритании проблем и улучшения положения в сфере государственных услуг необходима активная позиция правительства, подкрепленная увеличением расходов на социальные нужды [Riddell, 2005, p. 55].
После того как эту стратегию, сформулированную в 2000 г., в 10-летнем плане развития здравоохранения, в более общем виде применили к общественному сектору (в том же году – при составлении обзора расходных статей), как никогда очевидной стала потребность в эффективном осуществлении намеченной премьер-министром программы и по отношению к компетентной государственной службе. Короче говоря, к 2000 г. для Блэра было очевидно, что применительно к государственному сектору, реформирование которого всегда было его приоритетом, нужно выполнить предвыборные обещания или погибнуть. Вот что писал об этом тот же Ридделл: "Именно в этот период советники премьера (особенно Дэвид Милибанд в отделе политики) были убеждены, что правительству следует сосредоточить усилия на практическом выполнении уже взятых на себя обязательств, а не увеличивать бесконечное множество новых инициатив" [Riddell, 2005, p. 103]. Мой собственный опыт подтверждает заявление Ридделла: Милибанд начал направлять ко мне, тогда еще работавшему в Министерстве образования, чиновников из других министерств на сеансы политического психоанализа.
Именно на базе этого опыта и зашел разговор о создании чего-то вроде Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. За несколько недель до выборов, после беседы с Милибандом, Джереми Хейвуд предложил мне написать докладную записку о том, как я представлял себе будущую работу такой Группы. И содержание этого документа стало предметом для обсуждения сначала с самим Хейвудом, а потом с руководителем аппарата премьера Джонатаном Пауэллом и с сэром Ричардом Уилсоном, главой аппарата Кабинета министров. Поскольку теперь мне уже официально предложили руководить Группой, служебную записку можно было рассматривать как предложение о структуре будущего подразделения. В предложение входили две новаторские концепции, которые с ретроспективной точки зрения можно назвать ослепляющими проблесками очевидного.
Во-первых, документ в большей степени, чем описание организационной структуры Группы, призванной контролировать выполнение внутренней политики правительства, отражал необходимость энергичного и неустанного осуществления ключевого набора приоритетов, намеченных премьер-министром. Такая концентрированность на жизненно важных целях потребовала от премьер-министра и правительства определить круг преимущественных направлений работы и неукоснительно их придерживаться, чего не было ни во время всего первого срока пребывания Блэра у власти, ни при любом другом правительстве. Это также означало, что Группа должна быть небольшой, мобильной, ее нельзя превращать в огромную бюрократическую структуру, надзирающую за еще более громоздкой бюрократической структурой, что было бы абсурдом в духе Кафки.
Во-вторых, в документе предлагалось, чтобы премьер-министр проводил серию совещаний по ходу реализации реформ раз в два-три месяца. На таких совещаниях соответствующие министры должны докладывать о достигнутых результатах по реализации намеченных приоритетов. В Уайтхолле самый ценный ресурс – это время премьер-министра. Предложенные мною отчетные совещания по ходу реализации реформ, идею проведения которых премьер-министр одобрил, когда предлагал мне создать Группу, доказывали, что для выполнения предвыборных обещаний потребуется немалая часть этого ресурса, и Блэр был к этому готов. Эти совещания для министров, приглашенных на них, явно представляли определенную угрозу, но вместе с тем этим людям предоставлялась возможность объяснить свою позицию, принять участие в дискуссии, обсудить решение, привлечь внимание премьер-министра и его самого к решению насущных вопросов. Разумеется, члены кабинета имеют регулярный доступ к премьеру. А вот заместители министра, не входящие в состав кабинета, были рады случаю познакомить премьера со своей работой, ведь от этого могло зависеть их продвижение по службе. Таким образом, можно сказать, что именно так и реализовалась роль "проводника" политики премьера, отведенная Группе; и она могла делать это эффективно.
Приоритеты
С готовностью приняв предложение и приступив к созданию Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я взял на себя роль "проводника" правительственной политики; у меня были и краткое руководство к действию, и возможность его осуществлять. Не стоит скрывать и тот факт, что это начинание было сопряжено с большим риском. Раньше такой структуры никогда не существовало, поэтому нужно было подыскивать людей, создавать методику работы, запускать процессы и устанавливать связи. Ведь руководство к действию, было, по сути, весьма неконкретным. Одно дело – предложить приоритеты, и совсем другое – точно определить их. При этом все спешили, и премьер-министр ничуть не меньше остальных. Во время одной из встреч, когда я предстал перед ним уже в новом качестве, Блэр подчеркнул, что реформы должны быть "радикальнее, оперативнее, комплекснее". А у меня в то время не было даже персонала и имелось лишь весьма туманное представление о том, что следует делать.
Приоритеты мы наметили в конце июня – начале июля 2001 г., сделав это в ходе нескольких встреч. Первая из них состоялась великолепным солнечным днем на террасе зала заседаний Кабинета министров. Как обычно, чай подали на серебряном подносе. Кроме Блэра и меня, присутствовали с полдюжины членов политической команды Блэра. Мы уже пришли к единому мнению, что Группа во главе со мной будет заниматься только министерствами образования, здравоохранения, транспорта и внутренних дел. На этой встрече Блэр дал понять, что хочет, чтобы Группа по обеспечению реализации реформ "сосредоточила усилия на небольших, но наиболее заметных участках работы внутри министерств… Например, в транспорте Майклу следует сосредоточиться только на железных дорогах". В то время стремление премьер-министра, поддержанное Аластэром Кэмпбеллом, к точечной концентрации было таким сильным, что я начал опасаться, как бы сфера деятельности моей Группы не стала слишком ограниченной. Но со временем такая сосредоточенность себя полностью оправдала. Перечень намеченных к выполнению приоритетных задач не был коротким (см. табл. 2.1).
Таблица 2.1.
Приоритетные задачи, подлежащие выполнению
Вооружившись списком первостепенных задач, составленным на встречах с Блэром и в ходе бесед с другими обитателями Даунинг-стрит, 10, я обсудил всю ситуацию с лордом Гасом Макдональдом, министром аппарата кабинета, которому поручили постоянно надзирать за деятельностью Группы. У него за плечами были большой опыт работы в бизнесе и продолжительная карьера в Лейбористской партии. Он являлся ярым сторонником создания нашей Группы и обеспечил нам свободу действий, а также наладил необходимые связи с ключевыми фигурами правительства, например, с заместителем премьер-министра Джоном Прескоттом. В итоге за четыре года работы в парламенте перечень наших задач немного изменился, но суть его осталась такой же, как в первоначальном списке правительственных приоритетов (см. табл. 2.1 и приложение, документ 10, отражающий результаты (к 2005 г.) реализации поставленных целей).
По каждому из аспектов были разработаны критерии или намечены подзадачи, выполнение которых гарантировало успех. Например, для ожидания плановой госпитализации (в случае несрочных хирургических операций) был установлен предельный срок в полгода. Было также установлено максимальное время ожидания в приемных покоях больниц и у врачей – четыре часа для пациентов, нуждающихся в обследовании и дальнейшем лечении и госпитализации либо в выписке из отделений скорой помощи. Большинство этих задач были взяты либо из манифеста 2001 г., либо из перечня целей, опубликованного годом ранее, когда был составлен обзор расходных статей. Важность решения этих задач подтверждал тот факт, что аморфные надежды таким образом переводились в плоскость конкретных мероприятий, которые можно измерить количественно.
После составления перечня приоритетных задач я приступил к переговорам с соответствующими министрами, с их министерствами и с Казначейством. Кроме того, необходимо было, грубо говоря, расчистить место в аппарате Кабинета министров для Группы, ведь имелись и конкурирующие подразделения в виде недавно созданного Отдела реформ государственной службы (Office of Public Service), чья сфера компетенции потенциально могла пересекаться с нашей. Здесь нашим могущественным союзником оказался Макдональд, игравший роль "автоинспектора" (по его собственному выражению), который следил за соблюдением дистанции и держал всех остальных на расстоянии от нас.
Процесс установления мириад контактов был сопряжен с наивысшим риском. Первая опасность заключалась в том, что можно было бы условно назвать совещательной трясиной. На тот момент фраза "выполнение предвыборных обещаний" была у всех на слуху, поэтому каждому хотелось, чтобы глава Группы присутствовал в их министерстве на совещании (так можно было добавить в перечень приоритетов строку о своих задачах). Возник феномен, который мой друг Майкл Фуллан назвал "рука дающего наносит новый удар". Через неделю пребывания в должности я сказал премьер-министру, что могу до скончания века просиживать на совещаниях, устанавливая контакты с людьми, и при этом в главном деле не продвинусь ни на шаг. Я попросил его позволить мне игнорировать большую часть этих официальных мероприятий и сосредоточиться на тех министерствах, чья работа могла сказаться на выполнении предвыборных обещаний. "Это абсолютно верно, – одобрил он. – Вы совершенно правы". Через несколько месяцев я уже хорошо разбирался в том, на какие совещания мне нужно пойти, чтобы отстоять свою точку зрения или отметиться, а какие следовало отнести к бюрократическим проволочкам.
Помимо этого, я понял, кто играет видную роль на Даунинг-стрит, 10 и в других местах. Короче говоря, я приступил к управлению Группой и разобрался в том, с кем необходимо контактировать, – в этом заключалась суть вопроса. Главным для всех, в терминах "Monty Python" ("Монти Пайтон"), был вопрос: "Что Группа сможет сделать для нас?" Вскоре, когда Группа обрела международный авторитет, дискуссии с другими правительствами или организациями (в частности со Всемирным банком) сосредоточивались преимущественно на разработанной и применяемой нами методике. Сама по себе методика была и остается чрезвычайно важной составляющей нашей деятельности, но стоит отметить, что не позаботься мы о том, чтобы все контакты Группы с министерствами были полезными для обеих сторон, у нас никогда не появилось бы шанса вообще разработать какую-либо методику. Ведь мы с невероятной легкостью могли кануть в безвестность, увязнув в бюрократическом болоте, обзаведясь множеством офисов, бюджетом, посещая мириады совещаний и составляя бесчисленное множество документов, но не имея решительно никакого влияния. Такова обычно участь многих новоиспеченных подразделений в Уайтхолле, как только к ним утрачивается интерес.
Ключевые контакты
Премьер-министр
Первым и главным контактом для нас были, конечно, отношения с самим премьер-министром. Взаимная выгода здесь была очевидной. Он был нужен нам, чтобы обеспечивать доступ куда следовало, поддерживать нас, предоставить возможность сосредоточиться на приоритетах и наделить влиянием, которое впускало в коридоры власти Уайтхолла. В ответ я обращался за информацией только в случаях действительной необходимости, обязался не тратить его время попусту и, что важнее всего, должен был неукоснительно добиваться реализации намеченных им приоритетов ежедневно и ежечасно, а также выполнять те задачи, которые время от времени ставил перед ним его секретариат. Для премьер-министра, который с 2001 г. вынужден был уделять огромное внимание внешнеполитической деятельности, моя преданность была крайне необходима. Более того, учитывая отсутствие у него министерского опыта и знания тонкостей реализации реформ (а подчас и интереса к таким тонкостям), у Блэра практически не было выбора, ему пришлось довериться мне в частностях, чтобы добиться общего результата.
Благодаря поддержке премьер-министра для нас были открыты все двери, на наши звонки всегда отвечали. И совершенно неслучайно (по настоянию Кейт Миронидис) мы всегда представлялись как состоящая при премьер-министре Группа. Но, как и со всеми ценными ресурсами, благоволением и влиянием премьер-министра нельзя было злоупотреблять, следовало использовать их с умом. Ведь, в конце концов, когда вам открывают дверь или отвечают на звонок, все зависит от того, что именно и как вы скажете. Как я нередко говорил своим подчиненным, "бренд Группы при премьере поможет вам войти в дверь, а уж дальше все зависит от вас". Если вы зайдете слишком далеко, то произведете впечатление заносчивого человека. Если предъявите непомерные требования, ослабите собственные позиции на будущее. Если возьметесь говорить от имени премьер-министра, а на самом деле его не представляете, попадете в смешное положение. А если сами грубы, невежественны или агрессивны, то выставите премьер-министра в смешном свете. Или, что еще хуже, если совершите все эти оплошности разом, то в жужжащем сплетнями улье, каковым является правительство любой страны, это скоро станет известно самому премьеру, а утратив его доверие, вы проиграете. Главная тема этой книги – власть премьер-министра и способ ее наиболее эффективного использования. Полагаю, решение в том, чтобы действовать от его имени скромно, настойчиво, дальновидно и опираясь на факты. И одной вещью, связанной с работой Группы, я горжусь больше всего: когда я покидал эту должность, Блэр сказал мне, что ему на меня никто ни разу не жаловался. Так получилось потому, что мы относились к влиянию премьер-министра, как к капиталу, который нужно увеличивать, а не транжирить.