В последний год нашего пребывания в парламенте мы буквально задыхались от кризиса, вызванного нехваткой преподавательских кадров. И хотя его масштабы были до определенной степени раздуты средствами массовой информации, он действительно сильно затронул школы в неблагополучных районах и в Лондоне. Бланкетт инстинктивно (впрочем, как и всегда) склонялся к микроуправленческому решению, что в условиях кризиса обычно бывает оправданным. Если СМИ собираются распекать министра за то, что в какой-то одной-единственной отдаленной школе дети учатся всего четыре дня в неделю, то пусть, полагал Бланкетт, министерство первым займется этой проблемой. Кризис послужил толчком для обоснования одной из самых успешных наших реформ за тот период правления: в марте 2000 г. были учреждены гранты, чтобы привлечь студентов к преподавательской работе. Самые существенные денежные пособия выплачивались тем, кто решал стать преподавателем одной из научных дисциплин или математики, – там нехватка кадров ощущалась острее всего. Недавно назначенный на должность исполнительного директора Агентства по найму и подготовке учителей (АНПУ) (Teacher Training Agency – TTA) Ральф Табберер капитально перестроил работу, превратив это учреждение в современную организацию с маркетинговыми и регулирующими функциями, которая получала награды за великолепные рекламные кампании и обращение любого человека рассматривало как возможность установить с ним длительные отношения как с клиентом. Правительство определило четкие стандарты в области подготовки учителей. АНПУ материально поощряло те университеты, где задача выполнялась эффективно, и штрафовало те, которые не справлялись. В редких случаях дело доходило до закрытия учебных заведений (принцип "вмешательство со стороны государства должно быть обратно пропорциональным успеху" в действии). К 2005 г. системой профессиональной подготовки учителей в Великобритании уже восхищались во всем мире.
К концу 2000 г. Отдел стандартов и эффективности стал крупной структурой. Его влияние на результативность работы неблагополучных школ и на уровень грамотности и знания математики к тому моменту было бесспорным. Вполне объяснимо, что в ведение отдела стали передавать и другие вопросы. К нам попали стандарты для обучения 11-14-летних, программа "Отличное образование в городах", специализированные школы и проч. Я был польщен и рад заняться чем-то новым, тем более что на государственной службе о достоинствах руководителя (часто неверно) судят по количеству его подчиненных. Но я ошибся: расширение сферы ответственности означало ослабление внимания к деталям. Основным темам повестки дня (грамотность и математика) я уделял меньше внимания, чем следовало. Это и стало причиной того, что в 2001 г. рост показателей успеваемости в начальных школах замедлился, за что я несу существенную долю ответственности. (Учитывая этот опыт, уже работая в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я старался не слишком расширять сферу своей ответственности, поскольку при стремлении добиться масштабных перемен главное – сосредоточиться на конкретной цели.)
К тому же стремительно приближались выборы лета 2001 г. Лейбористы не боялись проиграть, но и триумфа на двух всеобщих выборах подряд у них никогда не было, поэтому все министры в правительстве стали осторожничать. И у нас, в Министерстве образования, смелость и рискованность 1997–2000 гг. остались в прошлом. И поскольку одним из подлинных успехов лейбористского правительства в реформировании общественной сферы был несомненный прогресс в работе начальных школ, основной предвыборной идеей, отражавшей нашу миссию, стала следующая: "Мы уже реформировали начальную школу, теперь дело за средней". Она и была заложена в Green Paper (Зеленая книга). Этот документ увидел свет в феврале 2001 г., в преддверии всеобщих выборов. "Мне не понравилось составлять и редактировать Зеленую книгу по образованию", – признавался Бланкетт в своих дневниках [Blunkett, 2006, p. 241]. И я вполне понимаю, каково ему пришлось: ближе к концу работы мы с отличным сотрудником министерства Джоном Коулсом ночи напролет вносили поправки, которые непрерывно, вплоть до последней минуты, предлагали Бланкетт и другие, включая Адониса. Нам зачастую приходилось примирять непримиримое и принимать решение, потому что текст нужно было отдавать в печать уже на следующее утро.
Самым трудным в подготовке проекта было найти баланс между страстной позицией Блэра и осмотрительностью Бланкетта. Блэр требовал четко обозначить, что после реформы среднего образования партия намерена вступить в новую эру, оставив позади время единой средней школы (post-comprehensive era). По мнению же Бланкетта, подобным образом выраженная точка зрения привела бы к серьезному, ненужному конфликту с учителями и Лейбористской партией перед самыми выборами. Меня неоднократно вызывали на Даунинг-стрит, 10, чтобы доработать этот пункт проекта. Однако, в конце концов, это не сыграло никакой роли, поскольку накануне выборов Аластэр Кэмпбелл заявил, что Зеленая книга знаменовала собой конец "убогой единой средней школы", и скандал все равно разразился. Оглядываясь назад, я полагаю, что действительно в феврале 2001 г., почти к всеобщему удовлетворению, было покончено с "убогой единой средней школой". Я, во всяком случае, доволен. И все же в политике Лейбористской партии существует странное, негласное, но незыблемое правило: нельзя публично предвосхищать события, нарушая планы и договоренности, а именно так и поступил Кэмпбелл.
Затем мы вступили в предвыборную кампанию. Я все больше внимания уделял разработке концепции и определению возможностей Группы, о чем расскажу в следующей главе. У меня за плечами был четырехлетний уникальный опыт работы. Конечно, не удалось избежать и множества ошибок, но общую ситуацию в области образования оказалось возможным радикально улучшить. Блэр обратился ко всем сотрудникам отдела стандартов и эффективности с письмом, где говорилось: "Ваш вклад в достижение наших целей… целей правительства был выдающимся… Вы были подлинными пионерами".
Нет никаких сомнений, что наш послужной список был основной причиной, по которой после окончания предвыборной кампании 2001 г. Тони Блэр предложил мне организовать и возглавить Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.
Вот каким ветром меня занесло на Даунинг-стрит, 10, где теперь, на заседании Кабинета министра, я не без внутреннего трепета направлялся к пустующему креслу премьера, чтобы занять место председательствующего. Я сел в кресло, надеясь, что никто не заметит моего волнения.
Часть II
Обеспечивая реализацию реформ
Между возможностью
И реальностью,
Между сущностью
И проявлением
Падает Тень.Т.С. Элиот. Полые люди (перевод А. Сергеева)
Глава 2
Миссия
Страна дала нам новый шанс, но люди очень обеспокоены положением в Великобритании и состоянием государственных услуг, разочарованы в политике и настаивают на выполнении наших предвыборных обещаний. Только это и имеет значение.
Из частной записки Аластэра Кэмпбелла коллегам (25 июля 2001 г.)
Истоки
Через несколько часов после того как 8 июня 2001 г. Тони Блэр одержал судьбоносную победу, получив власть на второй срок, он обратился к народу Великобритании и сказал, что результаты этих выборов и есть "мандат на реформу… наказ обеспечить реализацию предвыборных обещаний о преобразованиях". Один из самых популярных таблоидов страны – газета "Daily Mirror" обобщила настроение британской общественности, поместив на первой полосе броский заголовок "Get Back to Work!" ("Принимайтесь за работу!").
Спустя несколько дней мне позвонил главный личный секретарь премьер-министра Джереми Хейвуд и сообщил, что премьер подтвердил свое намерение создать под моим руководством специальную Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.
– На обговоренных условиях? – уточнил я.
– Каких условиях? – спросил Хейвуд напряженно, возможно, в ожидании непомерных запросов заработной платы.
– Офис на Даунинг-стрит, 10 и непосредственное подчинение Блэру, – ответил я.
Он облегченно вздохнул:
– Это не проблема.
На следующей неделе меня пригласил и принял премьер-министр, чтобы лично подтвердить свое предложение. И хотя он этого не говорил, я почувствовал в тот момент, что задача выполнить наказ на проведение реформ, который, по его мнению, дал ему британский электорат, переходил ко мне. У меня же к нему был всего один вопрос: будет ли он лично и постоянно уделять внимание Группе и ее работе? И в качестве примера я привел деятельность сэра Дерека Райнера, проводившего в 1980-х гг. анализ деятельности министерств, в котором Маргарет Тэтчер принимала самое живое участие. Блэр с готовностью согласился. И сразу после этого меня проводили в мой будущий небольшой, слегка обшарпанный кабинет всего в нескольких ярдах от кабинета премьера. Однажды я прочел, что в Белом доме о статусе чиновника администрации судят по близости его кабинета к офису президента. В этом смысле мне не на что было жаловаться.
Через день или два о моем назначении известили общественность. Газета "Times" от 22 июня 2001 г. написала: "Главный специалист по школьным стандартам прибыл на подкрепление в Уайтхолл". Только что назначенный министром внутренних дел Дэвид Бланкетт, с которым я так много сотрудничал на протяжении четырех лет его пребывания на посту министра образования, прислал мне письмо с выражением сердечных поздравлений. "Я с нетерпением жду нашего сотрудничества на новом поприще. Надеюсь, Вы постараетесь не слишком на нас наседать". Передо мной была поставлена необычайно сложная задача, но я ни минуты не колебался и не отказался от этой возможности. Я страстно верил в то, что трещащую по швам и весьма неэффективную систему государственных услуг Великобритании необходимо реформировать. Ее значительное усовершенствование изменило бы жизнь миллионов людей.
Я чувствовал, что это был переломный момент в британской политике. Либо мы сумеем доказать, что инвестирование заработанных нелегким трудом денег налогоплательщиков ощутимо улучшает жизнь общества, как я и надеялся, либо волей-неволей мы окажемся в ситуации, когда в обществе богатые люди будут иметь средства для оплаты качественных услуг, а государственные услуги останутся жалким прибежищем для тех слоев населения, которые не могут себе позволить ничего лучшего. Кроме того, реформы в области образования, которые Бланкетт и я проводили на протяжении предыдущего срока правления лейбористов, и Блэр, и общественность расценивали как несомненный и самый заметный успех в выполнении предвыборных обещаний. В то время я еще считал, что с работой в Министерстве образования ничто не сравнится, но предвкушал возможность усовершенствовать, а затем применить на практике в области других государственных услуг знания, приобретенные на ниве реформирования образования.
В любом случае я ощущал огромный внутренний подъем. На протяжении минувшего года я постоянно твердил советникам Блэра, включая Дэвида Милибанда, что они не о том меня спрашивают. Когда мы с ними обсуждали политику в области образования, то, как правило, от меня ждали новых смелых идей. Разумеется, в этом не было ничего плохого, но я постоянно повторял, что не мешало бы поинтересоваться, насколько эффективно мы реализуем намеченную политику и приводит ли это к каким-либо реальным результатам. Подобные вопросы задевали обитателей Даунинг-стрит, 10, поскольку и премьер-министр, и его ближайшие советники были расстроены отсутствием прогресса в реформировании сферы государственных услуг. Блэр и его соратники получили власть, имея большой багаж ведения политических кампаний, но минимальный практический опыт осуществления широкомасштабных реформ. И в отличие от других премьер-министров, управлявших страной в послевоенное время, у Блэра не было опыта руководства крупными организациями. Блэр и его команда полагали, что методы, с помощью которых им удалось добиться триумфальной победы на выборах в мае 1997 г., помогут им и в правительстве. На протяжении большей части первого года пребывания у власти это было в определенной мере справедливо. А пока они изучали механизм действия государственных услуг изнутри. "Новые лейбористы" предполагали, что после 18-летнего пребывания у руля команды Маргарет Тэтчер их встретят с консервативной предвзятостью. И это было вполне естественно. С исторической точки зрения члены Лейбористской партии считали чиновников руководящего звена неотъемлемой частью истеблишмента, а следовательно, людьми, не заслуживающими доверия. На деле же оказалось, что такое подозрение беспочвенно, и это стало приятной неожиданностью. То, с чем мы столкнулись в Министерстве образования, как в зеркале, отражало положение дел в Уайтхолле: в целом государственные служащие положительно воспринимали правительство, уверенно идущее к своей цели и обладающее реальной властью. Не в последней степени это было связано с тем, что именно этих двух качеств в последнюю пару лет так не хватало ушедшему правительству во главе с Джоном Мейджором. Поэтому и в Министерстве образования при Бланкетте, и в Казначействе при Гордоне Брауне государственные служащие были заинтересованы в переменах. Тем более что цель была четко поставлена. Там же, где отсутствовало политическое руководство (например, в социальном страховании), мотивация чиновников была менее ощутимой.
Во время первого срока правления в Министерстве образования мы в большой степени пользовались поддержкой неуемно энергичного постоянного заместителя министра Майкла Бичарда. Он являлся редким по тем временам высокопоставленным чиновником, который добивался результатов вне Уайтхолла, как в местном правительстве, так и в Агентстве по социальным пособиям (Benefits Agency). К сожалению, в Уайтхолле очень не хватало подобного руководства. Там плохо представляли себе, что необходимо для практического выполнения предвыборных обещаний. И это открытие стало неприятным сюрпризом для Блэра и его соратников. Неспособность осознать необходимость радикальных социальных реформ была ошибкой, которую сам Блэр понял с опозданием, и это дорого ему обошлось. Опубликованная в 2000 г. Белая книга "Modernising Government" ("Модернизация правительства") получилась посредственной и "беззубой".
Вдобавок попытки добиться политического влияния через аппарат Кабинета министров также оказались сомнительными по эффективности. Члены кабинета в первый срок правления (например, Питер Манделсон и Чарли Фальконер), несомненно, обладали влиянием благодаря своим связям с премьер-министром. Однако в целом концепция аппарата Кабинета министров как "проводника" воли премьера в правительстве провалилась. Летом 1998 г. при первой перестановке кадров Блэр назначил в аппарат кабинета Джека Канингема с четкой миссией проводить в жизнь идеи правительства. Но результат был мизерным. Когда в аппарате с аналогичной миссией пришла Мо Моулам после напряженной работы в Северной Ирландии, это тоже не дало эффекта.
С учетом отсутствия реформ в сфере государственной службы и невозможность проводить свою линию неудивительно, что Блэр испытывал разочарование, которое выразил в июле 1999 г. в знаменитой речи, где говорилось "о шрамах у него на спине". Несмотря на полученный во время всеобщих выборов мандат безграничного доверия избирателей и – на тот момент – всеобъемлющую власть на политической арене, Блэр обнаружил не просто слабость имевшихся у него рычагов управления, но и то, как далеко могут зайти руководители государственной службы, чтобы отстоять существующий статус-кво, даже если он был неадекватным. Отсюда и резкие высказывания Блэра в выступлении в Ассоциации рискового капитала (Venture Capital Association) [Riddell, 2005, p. 39]:
Мы стараемся добиться перемен в государственном секторе и коммунальных службах. После двух лет пребывания в правительстве у меня шрамы на спине, и бог знает, что будет спустя еще некоторое время. У тех, кто работает в общественном секторе, больше, чем у любой другой группы населения, с которой мне приходилось сталкиваться, глубоко укоренилось убеждение, что если что-то всегда делалось определенным образом, то так должно быть и впредь.