Продовольственная безопасность России. М.: АНО "Редакция газеты "Правда"", 2008.
Производство продукции животноводства в хозяйствах всех категорий. 2012. <www.gks.ru>.
Серова Е.В., Шик О.В. Национальный проект "Развитие АПК": состояние и перспективы // Национальные проекты. 2007. № 1.
Трушин Ю.В. Россельхозбанк. Развитие финансово-кредитной системы АПК // Промышленник России. 2007. № 1.
Узун В.Я. Российская политика поддержки сельского хозяйства и необходимость ее корректировки после вступления в ВТО // Вопросы экономики. 2012. № 10.
Указ Президента РФ "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" от 1 февраля 2010 г. <http:// state.kremlin.ru/security_council/6752>.
Ушачев И.Г., Серков А.Ф. Состояние и проблемы обеспечения продовольственной безопасности страны / Материалы всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства. 2009. <http://www.vniiesh.ru/publications/Stat/4949. html>.
Ушачев И.Г. О мерах по обеспечению конкурентоспособности продукции сельского хозяйства в условиях присоединения России к ВТО // Доклад на заседании Комитета по аграрным вопросам Государственной Думы Российской Федерации. 26.04.2012.
Шагайда Н., Узун В. Продовольственная безопасность: проблемы оценки // Вопросы экономики. 2015. № 5.
Aslund A. Why Doesn’t Russian Join the WTO? // The Washington Quarterly. 2010. Vol. 33. No. 2 (April).
Davydova I., Franks J. The Rise and Rise of Large Farms: Why Agroholdings Dominate Russia’s Agricultural Sector // Mir Rossii. 2015. No. 3.
Dufy C. Redefining Business Values in Russia: The Boundaries of Globalization and Patriotism in Contemporary Russian Industry // Europe Asia Studies. 2015. Vol. 67. No. 1.
Dufy C., Thiriot C. Les apories de la transitologie. Quelques pistes de recherche a la lumiere d’exemples africains et post-sovietiques // Revue Internationale de Politique Comparee. 2013. Vol. 20. No. 3.
Duncan J., Barling D. Renewal through Participation in Global Food Security Governance: Implementing the International Food Security and Nutrition Civil Society Mechanism to the Committee on World Food Security // International Journal of Sociology of Agriculture and Food. 2012. Vol. 19. No. 2.
Hirschman A.O. Exit, Voice, and Loyalty: Response to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge: Harvard University Press, 1970.
Lawrence G., McMichael P. The Question of Food Security // International Journal of Sociology of Agriculture and Food. 2012. Vol. 19. No. 2.
Liefert W., Liefert O, Shane M. Russia’s Agricultural Imports: Will the High Growth of the 2000s Continue? // Publications from USDA-ARS / UNL Faculty. Paper 568. 2010. <http://digitalcommons.unl.edu/us-daarsfacpub/568>.
Mooney P.H., Hunt S.A. Food Security: The Elaboration of Contested Claims to a Consensus Frame // Rural Sociology. 2009. No. 74 (4).
Maxwell S. Food Security: A Post-Modern Perspective // Food Policy. 1996. Vol. 21. No. 2.
McMichael Р., Schneider М. Food Security Politics and the Millennium Development Goals // Third World Quarterly. 2011. Vol. 32. No. 1.
Wegren S. Russia’s Food Policies and Foreign Policy // Demokratizatsiya: The Journal of PostSoviet Democratization. 2010. Vol. 18. No. 3. Wegren S. Food Security and Russia’s 2010 Drought // Eurasian Geography and Economics. 2011. Vol. 52. No. 1.
Глава 2
Земельная реформа
В главе дается обзор земельной реформы в новейшей истории России. Анализ земельной реформы, начавшейся в 1990 г., показывает, какие действия и какие логики привели земельную сферу в то состояние, в котором она оказалась на финише четвертьвекового реформенного марафона. Процесс реформирования не был линейным, в нем выделяются этапы, различающиеся целями и стратегиями их достижения. Земельная реформа представлена как борьба различных политических сил, что выражалось в перераспределении функций между ведомствами, в лоббировании при назначении на руководящие должности выдвиженцев различных команд. Делается вывод о постепенном вытеснении государства из регулирования земельных отношений, о разрушении сферы землеустройства как основы развития земельных ресурсов.
В заключительной части главы представлен анализ последних дискуссий, посвященных попыткам регулирования земельных отношений и аграрных проблем в контексте членства России в ВТО.
§ 1. Земельная реформа в России в 1990-2000-е годы: намерения и последствия
В официальный дискурс, посвященный земельным отношениям, неожиданно возвращено, казалось бы, прочно забытое, вычеркнутое из словарей чиновников слово – "землеустройство". Основательно выхолощенная за пореформенные годы, сведенная к реализации учетно-регистрационных процедур земельная политика снова получила право использовать слово, несущее в себе содержательное, проектное измерение. Постановлением Правительства Российской Федерации № 1652-р от 28.08.2014 г. внесены изменения в Государственную политику использования земельного фонда в Российской Федерации, четко прописана необходимость совершенствования землеустройства. Почему после 25 лет проведения реформ понадобилось реанимировать это понятие? Что собой представляла земельная реформа в постсоветской России с точки зрения идей и конкретных инструментов их реализации?
История реорганизации ведомств, занимающихся земельной реформой, разделение и объединение их функций, добавление и исключение полномочий земельного ведомства никогда не была чисто административной игрой, а имела под собой в качестве основания глубокие и ожесточенные дискуссии о месте и роли государства в земельном вопросе.
Начальный этап земельной реформы: сдвиг от постепенной к форсированной приватизации земель (1990–1995 гг.)
Земельная реформа в России по замыслу должна была привести к тотальной замене колхозов и совхозов в качестве сельскохозяйственных товаропроизводителей на сотни тысяч фермеров и самостоятельных, владеющих собственной землей, крестьян. Приватизация сельскохозяйственных земель и предоставление их тем, кто хочет и может их обрабатывать, казалась очевидной необходимостью. Реформа требовала создания нормативной базы как самой приватизации земель, так и их последующего оборота, регламентации их использования и охраны. Требовалось полностью изменить институциональную структуру земельной сферы, а также организационное и технологическое обеспечение учета, мониторинга и контроля использования земель, охраны почв, разработки и реализации проектов землеустройства. Задача грандиозная по объему и сложности.
Первая странность, которая сразу же бросается в глаза, состоит в том, что при смене аграрного и земельного строя не прорабатывался вопрос о сохранении объемов товарного производства продовольствия, которые раньше обеспечивали колхозы и совхозы. Казалось очевидным, что новые собственники земель – фермеры и крестьяне, а также новые сельскохозяйственные предприятия – быстро и без особых проблем заменят колхозы и совхозы как в плане рационального и эффективного землепользования, так и в плане товарного производства сельскохозяйственной продукции. Одной из центральных идеологем, положенных в обоснование реформ, был миф об эффективном собственнике земель, к которому должны были в конце концов перейти приватизированные земли в результате их свободного рыночного оборота [Липски, 2013; Узун, 2008]. Как верно подмечает О. Кирчик: "…аграрный вопрос и в перестроечный, и в постперестроечный период формулировался не столько в социальных, сколько в политических и экономических терминах" [Кирчик, 2004а, с. 81].
Земельная реформа нового времени в России началась с принятия 23 ноября 1990 г. Закона РСФСР "О земельной реформе" и создания Государственного комитета РСФСР по земельной реформе (Госкомзема). Первый этап земельной реформы разумно ограничить 1995-м годом, когда истекал срок реализации "Республиканской программы проведения земельной реформы на 1991–1995 гг.", утвержденной 18.01.1991 г. Постановлением Совета министров РСФСР № 30. Дальнейший ход событий изменил первоначальный дизайн реформы, придав ей ортодоксальный либеральный характер. Но пока – о самом начале реформ.
Создание Комитета по земельной реформе РСФСР несло на себе характерные черты тогдашнего стиля реформенных решений. Г.А. Явлинский, будучи вице-премьером, пригласил на должность председателя комитета человека из науки – В.Н. Хлыстуна, занимавшего должность проректора по научной работе Московского института инженеров землепользования, делавшего сугубо научно-образовательную карьеру и активно выступавшего по вопросам развития земельных отношений на экспертных мероприятиях и в Государственной думе.
Комитету по земельной реформе были переданы полномочия и ресурсы земельного главка, находившегося ранее в составе Минсельхоза и курировавшего все земельные вопросы в стране. Напомним, что в СССР Минсельхоз и входящее в его состав Главное управление землепользования и землеустройства занимались всеми землями, включая и городские, вели их учет и мониторинг, контролировали их использование [Волков, 2013]. Руководитель главка был главным государственным инспектором по охране и контролю за всеми землями. Но поскольку главк находился в Минсельхозе, то наибольшее внимание уделялось аграрным землям, а городскими землями занимались органы архитектуры. На старте реформ специалисты земельного главка переместились в полном составе из Минсельхоза в Комитет по земельной реформе, и в аграрном ведомстве никаких полномочий, касающихся земель, соответствующих материалов и кадров не осталось.
Далее в подчинение комитету была передана система государственных институтов земельного проектирования (Гипроземов). Для земельной реформы это было, с нашей точки зрения, важнейшим знаковым событием, характеризующим качественное отличие этого этапа реформ от последующих. Это отличие состоит в понимании важности землеустройства для обустройства земельной сферы.
Комитету как госоргану, занимавшемуся реформой, нужна была армия профессиональных исполнителей на местах, которые смогут решать содержательные вопросы. И землеустроители оказались в данном случае абсолютно точным выбором. В первой половине 1990-х годов роль государства в земельной сфере еще не выродилась до функций регистратора и практически стороннего наблюдателя.
К слову сказать, в Советской России землеустроительное обеспечение сельскохозяйственного землепользования было одним из лучших в мире. Каждое сельскохозяйственное предприятие имело Государственный акт с координатами границ земельных участков, план землепользования с изображением контуров всех угодий и указанием их площадей, карту почвенных разновидностей, геоботаническую карту, оценку каждого отдельно обрабатываемого участка угодий по продуктивности, местоположению и технологическим качествам, проект внутрихозяйственного землеустройства с комплексом природоохранных мероприятий. Система РосНИИземпроект (Гипроземы) была той структурой, которая выполняла все эти работы и являлась источником профессиональных знаний о земельных ресурсах.
Гипроземы в то время еще оставались государственными учреждениями. На основе имеющихся у них схем землеустройства районов и проектов внутрихозяйственного землеустройства, которые ранее разрабатывались для каждого колхоза и совхоза, проектировщики-землеустроители должны были выделять оптимальные массивы земель для фермеров.
В противоположность перестроечным изменениям в других сферах, земельная реформа изначально не планировалась быстрой. Предполагалось, что земли в разумные сроки, с соблюдением целого ряда предосторожностей, а также серьезным организационным и финансовым сопровождением со стороны государства, будут переданы тем, кто реально готов стать фермером и доказал это на деле. Государство взяло на себя финансирование всей подготовительной работы по выделению и передаче фермерам земельных участков. Предполагалось, что фермерам в качестве стимула будут выделяться лучшие земли с точки зрения их плодородия и расположения.
Поскольку темп реформы не планировался высоким, возможные технические сложности, связанные с появлением большого количества новых земельных участков в результате раздела колхозных земель, а также большого количества новых собственников, не особо заботили реформаторов. Напомним, что в начале 1990-х повсеместное распространение цифровых технологий еще не стало актуальным трендом, и как показало дальнейшее развитие событий, технологическое обеспечение оказалось в числе "неразрешимых" проблем реформы.
Первоначальный вариант приватизации предполагал создание фонда перераспределения земель (10 % земель колхозов и совхозов), из которого выделялись земли бывшим колхозникам, пожелавшим стать фермерами. Для реализации этого варианта приватизации нужна была система землеустроительных проектных организаций, осуществляющих за государственный счет выделение земель из бывшего колхоза и их проектирование, межевание для фермерского хозяйства. На картах устанавливали границы перераспределения земель, показывая участки, остающиеся у государства, а также массивы, отводимые под долевую собственность и под выделенные фермерские хозяйства. Если кто-то из дольщиков желал создать фермерское хозяйство – ему выделяли земли из этих массивов. Проекты распределения земель утверждались местными комиссиями. Такая приватизация не разрушала существующих хозяйств, не вредила существующему землепользованию и хозяйствованию на земле.
Однако жизнь вносила свои негативные коррективы в этот, казалось бы, идеальный вариант приватизации. По замыслу, под фермерские хозяйства должны были выделять лучшие земли. Однако комиссии, опираясь на мнение общих собраний дольщиков (вчерашних колхозников), часто старались выделить фермерам, которых называли кулаками, земли похуже. Кроме того, такой вариант приватизации земель имел довольно высокий потенциал коррупционности. Случаи выдачи местными руководителями лучших земель знакомым, друзьям отмечались неоднократно.
Но дело оказалось не в этих трудностях, которые пытались преодолевать разными способами. Критичными оказались темпы и объемы земельной реформы, что решительно не устраивало ее инициаторов. Ведь умелые фермеры, способные квалифицированно обрабатывать полученную по приватизации землю, вести товарное производство, оказывались в абсолютном меньшинстве. Сохранялась угроза, что подавляющее большинство бывших колхозников, которые не хотят или не способны стать фермерами, так и останутся в колхозах, что приведет к фактическому возврату к социалистическим формам землевладения. А это в принципе не рассматривалось либеральными реформаторами в качестве допустимого варианта.
Поэтому вариант постепенной, неторопливой приватизации, просуществовавший в течение примерно полутора лет, умер уже в конце 1991 г., когда Президент Б.Н. Ельцин издал указ № 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР". Возобладал вариант форсированной приватизации земель: землю нужно раздать быстро, разделить ее между новыми пользователями одномоментно. Этот сценарий означал единовременное появление на рынке миллионов новых земельных участков, что несло собственные риски, и в Комитете по земельной реформе это хорошо понимали. Да и технически выделение такого гигантского количества участков, их межевание, постановка на учет было нереализуемо в короткие сроки. Поэтому было принято решение о введении института земельных долей, оформляемых специальным свидетельством. К 1995 г. 70 % собственников получили свидетельства на земельные доли [Кирчик, 20045, с. 92]. Получение "сертификата на землю", но не самой земли дало основание считать такой сценарий "полуприватизацией" [Виссер, Мамонова, Споор, 2012, с. 77].
Идея была простой: сперва люди получают документально зафиксированное право на выделение земельного участка, но не сам участок, чтобы не было дробления земель. Потом они могут договариваться, объединяться, складывать свои паи и выделять общий большой участок, пригодный для ведения хозяйства, либо несколько компактно расположенных участков. Возникает вопрос, почему этот процесс не пошел? Почему до настоящего времени около 9 млн земельных долей так и не были реализованы путем выделения реальных земельных участков?
Дело в том, что подавляющее большинство бывших колхозников не хотели быть фермерами. Они хотели оставаться наемными работниками в сельскохозяйственном предприятии, работать по заданию и получать зарплату. Поэтому они ни под каким видом не желали тратить время и деньги на выделение реальных участков и постановку их на кадастровый учет. Земельную долю они рассматривали как необходимый элемент социальной справедливости – возмещение морального и материального ущерба, связанного с разрушением привычной колхозной жизни. Обрабатывать же землю на свой риск, продавать продукцию, платить налоги – не хотели. К тому же процедура выделения земельных участков в счет земельных долей была сложной и дорогостоящей, что привело к недоступности для граждан получения земельных участков в собственность, а зачастую и к утрате прав на землю.
Разумно предположить, что возобладавшее после 1991 г. поголовное наделение землей (точнее не землей, а только правом ее получить) было как бы компенсацией за то, что колхозы лишились гарантированного государственного заказа, в результате чего в село пришла массовая безработица.
Выдвигался также вариант наделения "земельными ваучерами" всех граждан России и исходил он от А.Б. Чубайса и его команды. Понятно, что у горожан, получивших такой ваучер, не будет иных вариантов, кроме его продажи, причем фактически за бесценок, поскольку таких ваучеров на рынке должно было оказаться несколько десятков миллионов одновременно. Подобный механизм привел бы к появлению некоторого количества потенциально суперкрупных землевладельцев, которые вступили бы в ожесточенную административную борьбу за выделение в счет своих ваучеров земель вблизи Москвы, Санкт-Петербурга и других крупнейших городов. Гигантская коррупционность и социальная опасность такого варианта приватизации земель были очевидны. Несомненной заслугой руководства и экспертов Комитета по земельной реформе является предотвращение такого варианта развития событий и принятие как компромисса варианта, при котором правом на получение земельных долей обладают только сами колхозники, в том числе бывшие, а также работники местной социальной сферы.