Со временем "операции на открытом рынке", т. е. покупка или продажа государственных облигаций, а не переучет векселей, стали основными способами, посредством которых Федеральная резервная система увеличивала или уменьшала денежную массу. Когда Федеральный резервный банк покупает государственную облигацию, он расплачивается либо банкнотами Федерального резерва из своих резервов, либо печатает их, либо прибавляет соответствующие суммы в своих счетных книгах к депозитам коммерческого банка. Коммерческий банк и сам может выступить продавцом облигации либо вести депозитный счет продавца облигации. Дополнительные денежные средства и депозиты выступают в качестве резервов коммерческих банков, позволяя всем банкам в совокупности увеличивать свои депозиты на величину, кратную дополнительным резервам. Вот почему наличные деньги плюс депозиты в Федеральном резервном банке в своей совокупности характеризуются как "деньги повышенной эффективности" или "денежная база". Когда Федеральный резервный банк продает облигацию, происходит обратный процесс. Резервы коммерческих банков сокращаются. До недавнего времени возможности Федеральных резервных банков эмитировать деньги и депозиты были ограничены величиной золотого запаса, хранившегося в Федеральной резервной системе. Теперь эти ограничения сняты и, таким образом, единственным эффективным ограничением остается только благоразумие людей, отвечающих за Федеральный резерв.
После того как в начале 1930-х годов Федеральная резервная система не смогла справиться с задачами, возложенными на нее при ее создании, в 1934 году был утвержден эффективный способ предотвращения паники. Была создана Федеральная корпорация страхования банковских вкладов, гарантирующая сохранность вкладов до определенного верхнего предела. Страхование дает вкладчикам уверенность в безопасности своих вкладов. В этих условиях банкротство или финансовые затруднения, испытываемые ненадежным банком, не вызывают наплыва требований о возврате вкладов к другим банкам. После 1934 года происходили банкротства банков и наплывы требований к отдельным банкам, но они не вызывали прежней банковской паники.
Банки и раньше использовали собственные механизмы гарантирования вкладов с целью предотвращения паники, хотя и в неполной мере и менее эффективно. Время от времени, когда какой-либо банк испытывал финансовые затруднения или угрозу массового бегства вкладчиков, испуганных слухами о его затруднениях, другие банки добровольно объединялись и создавали фонд, гарантирующий вклады в этом банке. Этот механизм помог предотвратить многие случаи ложной паники, а другие пресек в зародыше. В отдельных случаях он не срабатывал потому, что либо не удавалось достичь удовлетворительного соглашения, либо не получалось сразу восстановить доверие. Далее в этой главе мы рассмотрим исключительно драматичный и важный случай такой несостоятельности.
Первые годы резервной системы
Федеральная резервная система (ФРС) начала функционировать в конце 1914 года, спустя несколько месяцев после начала войны в Европе. Эта война коренным образом изменила ее роль и значение.
Когда Система создавалась, центром мировых финансов была Англия. Тогда говорили, что мировая финансовая система базируется на золотом стандарте, но точно так же можно было сказать, что и на стерлинговом стандарте. ФРС создавалась, во-первых, как механизм предотвращения банковской паники и содействия торговле и, во-вторых, как банкир правительства. Само собой разумелось, что она должна будет оперировать в условиях мирового золотого стандарта, реагируя на внешние события, но не формируя их.
К концу войны США заменили Англию в качестве центра мировых финансов. Мир перешел на долларовый стандарт и продолжает базироваться на нем даже после воссоздания ослабленной версии довоенного золотого стандарта. ФРС уже не являлась второстепенным органом, пассивно реагирующим на внешние события. Она стала ведущей самостоятельной силой, формирующей мировую монетарную структуру.
ФРС продемонстрировала свои положительные и отрицательные качества в годы войны, особенно после вступления США в войну. Как и во времена всех предшествующих (и последующих) войн, США прибегали к эквиваленту печатного станка для финансирования военных расходов. Но система позволяла делать это более изощренными и тонкими способами, чем раньше. Печатный станок, как таковой, использовался лишь тогда, когда Федеральные резервные банки покупали облигации у Министерства финансов США и рассчитывались за них банкнотами Федерального резерва, которыми Минфин мог оплачивать некоторые свои расходы. Но чаще Федеральный резерв в уплату за покупаемые им казначейские облигации предоставлял Минфину кредиты в виде депозитов в Федеральных резервных банках. Минфин расплачивался за свои закупки чеками, выписанными на эти депозиты. Когда получатели депонировали чеки в своих банках, а те, в свою очередь, депонировали их в Федеральном резервном банке, средства с депозитов Минфина в Федеральном резерве переводились в коммерческие банки, увеличивая их резервы. Этот прирост позволял системе коммерческих банков расширяться главным образом за счет приобретения государственных облигаций либо напрямую, либо путем предоставления клиентам займов для их приобретения. Такой обходной процесс позволял Минфину получать вновь созданные деньги для финансирования военных расходов, однако прирост денежной массы происходил в основном в форме увеличения депозитов в коммерческих банках, а не наличных денег. Изощренность процесса увеличения денежной массы не могла предотвратить инфляцию, но делала весь процесс более гладким. И поскольку действительное положение вещей было замаскировано, то опасения общественности по поводу инфляции ослаблялись или откладывались.
После войны ФРС система продолжала быстро наращивать денежную массу, подпитывая таким образом инфляцию. Однако на этой стадии прирост денежной массы использовался не для финансирования правительственных расходов, а для финансирования частного бизнеса. Треть всей вызванной войной инфляции проявилась не только после окончания войны, но и после преодоления правительственного дефицита, связанного с финансированием военных расходов. Система с опозданием обнаружила свою ошибку. Она резко прореагировала на это, погрузив страну в жестокую, но кратковременную депрессию 1920–1921 годов.
Высшая точка развития Системы, несомненно, пришлась на конец 1920-х. В эти годы она действительно выступала эффективным механизмом поддержания равновесия, увеличивая темпы роста денежной массы, когда экономика начинала спотыкаться, и уменьшая их, когда экономика начинала ускоряться. Система не предотвращала колебаний в экономике, но способствовала их смягчению. Более того, она была достаточно сбалансированной, чтобы избежать инфляции. Результатом поддержания стабильного денежного и экономического климата стал быстрый экономический рост. Было широко возвещено о наступлении новой эры, навсегда покончившей с экономическими циклами благодаря неусыпной бдительности Системы.
Большая часть успехов Системы в 1920-х была заслугой нью-йоркского банкира Бенджамина Стронга, который являлся первым главой Федерального резервного банка Нью-Йорка и оставался на этом посту до своей безвременной кончины в 1928 году. До его смерти Банк Нью-Йорка оставался основной движущей силой политики ФРС, как в стране, так и за рубежом. А Бенджамин Стронг являлся бесспорно доминирующей фигурой. Он был необыкновенным человеком; по словам одного из членов Совета управляющих ФРС, он был "гением, Гамильтоном среди банкиров". Стронг, в большей мере, чем кто-либо другой, пользовался доверием и поддержкой финансовых руководителей как внутри Системы, так и вне ее. Личное влияние помогало ему отстаивать свои взгляды и действовать в соответствии с ними.
После смерти Стронга началась борьба за власть внутри Системы, которая имела серьезные последствия. Как указывает его биограф, "смерть Стронга лишила Систему центра предприимчивости и приемлемого для всех. Совет управляющих ФРС в Вашингтоне решил, что Банк Нью-Йорка не должен впредь играть прежнюю роль. Но и сам Совет не мог играть деятельную роль. Он все еще оставался слабым и разобщенным… Более того, многие другие резервные банки, так же как и Нью-Йоркский, противились претензиям Совета на руководство. Таким образом, в системе воцарилась атмосфера нерешительности и безнадежности".
Эта борьба за власть, хотя тогда этого никто не мог предвидеть, оказалась первым шагом в значительно ускорившемся процессе перехода власти от частного рынка к правительству и от местных властей и правительств штатов к Вашингтону.
Начало депрессии
Согласно широко распространенной точке зрения, депрессия началась в "черный вторник" 24 октября 1929 года, когда произошел крах Нью-Йоркской фондовой биржи. После серии сменявших друг друга подъемов и спадов рынок к 1933 году сократил объем операций примерно в 6 раз по сравнению с головокружительным уровнем 1929 года.
Крах фондовой биржи был значительным событием, но это еще не было началом депрессии. Деловая активность, достигнув своего пика в августе 1929 года, за два месяца до краха фондовой биржи, к октябрю значительно снизилась. Крах явился отражением растущих экономических трудностей и прокола раздутого и нестабильного спекулятивного пузыря. Конечно, коль скоро крах произошел, он вызвал рост неуверенности у зачарованных ослепительными надеждами новой эры бизнесменов и общественности. Он охладил готовность потребителей и предпринимателей тратить деньги и усилил их желание на всякий случай нарастить свои ликвидные резервы.
Это депрессивное воздействие краха фондовой биржи было в значительной мере усилено дальнейшим поведением ФРС. Во время краха Нью-Йоркский федеральный резервный банк, отчасти следуя условному рефлексу, унаследованному от эры Стронга, чтобы смягчить последствия шока, незамедлительно приступил к самостоятельным действиям - начал скупать государственные облигации и пополнять таким образом банковские резервы. Это позволило коммерческим банкам смягчить шок путем предоставления дополнительных займов фондовым биржам и приобретения у них ценных бумаг. Но Стронга не было в живых, и Совет управляющих ФРС захотел упрочить свое лидерство. Он смог быстро установить свой порядок в Нью-Йорке, и Нью-Йоркский банк сдался. Система начала действовать совсем иначе, чем во время других спадов 1920-х. Вместо того чтобы противопоставить сокращению денежной массы ее активное расширение, Система не препятствовала медленному сокращению количества денег в обращении в течение всего 1930 года. По сравнению с трехкратным сокращением денежной массы за период с конца 1930 до начала 1933 года, сокращение количества денег к октябрю 1930-го всего на 2,6 % может показаться незначительным. Однако по сравнению с предыдущими эпизодами это значительная величина. В самом деле, лишь в малом числе предыдущих спадов сопоставимое или большее сокращение имело место во время или накануне рецессии.
Совокупное воздействие последствий биржевого краха и медленного сокращения денежной массы в течение всего 1930 года привело к одному из самых глубоких спадов в экономике. Даже если бы кризис завершился в конце 1930 или в начале 1931 года, как это вполне могло произойти, и не произошел бы коллапс денежной системы, он все равно был бы одним из самых глубоких в истории.
Банковский кризис
Но худшее было еще впереди. До осени 1930 года спад, хотя и резкий, не усугублялся банковскими затруднениями или массовым изъятием вкладов. Его характер круто изменился после того, как серия банковских банкротств на Среднем Западе и Юге подорвала доверие к банкам, и вкладчики бросились спасать свои деньги.
Эта эпидемия распространилась на финансовый центр страны - Нью-Йорк. Критической датой стало 11 декабря 1930 года, когда закрылся Банк Соединенных Штатов. В тогдашней истории США это был самый крупный коммерческий банк, потерпевший банкротство. К тому же, хотя он и был обычным коммерческим банком, но благодаря его названию многие люди в США и за рубежом считали его государственным банком. Именно поэтому его крах явился особенно серьезным ударом по доверию.
Банк Соединенных Штатов сыграл эту ключевую роль по чистой случайности. Принимая во внимание децентрализованную структуру банковской системы США, а также политику ФРС, способствовавшей сокращению денежной массы в обращении и не принимавшей энергичных мер по предотвращению банковских крахов, поток мелких банкротств рано или поздно вызвал бы паническое изъятие вкладов из крупных банков. Если бы даже Банк Соединенных Штатов не обанкротился, крах других крупных банков инициировал бы лавину крахов. Само крушение Банка Соединенных Штатов также было чистой случайностью. Это был очень надежный банк. Хотя он и был ликвидирован в худшие годы депрессии, в конце концов банк выплатил вкладчикам по 92,5 цента за доллар. Нет ни малейшего сомнения в том, что, если бы он пережил кризис, ни один вкладчик не потерял бы ни цента.
Когда начали распространяться слухи о Банке Соединенных Штатов, глава банковского департамента штата Нью-Йорк, Федеральный резервный банк Нью-Йорка и Нью-Йоркская ассоциация банковских расчетных палат пытались разработать планы по спасению банка путем создания гарантийного фонда или слияния с другими банками. Это было стандартной моделью действий в прежние периоды паники. До самого последнего момента казалось, что эти меры сработают.
План не удался главным образом из-за специфики Банка Соединенных Штатов, а также предрассудков банковского сообщества. Само название банка, апеллировавшее к иммигрантам, вызывало негодование у других банкиров. Что еще более важно, собственниками и управляющими банка были евреи, и он обслуживал в основном еврейское сообщество. Это был один из немногих принадлежавших евреям банков в отрасли, которая, более любой другой, служила заповедником для знатных и имущих. Отнюдь не случайно план спасения Банка Соединенных Штатов включал в себя его слияние с еще одним ведущим банком Нью-Йорка, которым также владели и управляли евреи, а также еще с двумя мелкими еврейскими банками.
План потерпел крах потому, что в последний момент Ньюйоркская расчетная палата отказалась от предложенных мер, главным образом из-за антисемитизма ряда ведущих членов банковского сообщества. На заключительном собрании банкиров тогдашний глава банковского департамента штата Нью-Йорк Джозеф А. Бродерик не сумел уговорить их. Позднее, давая показания перед судом, он заявил:
Я сказал, что Банк Соединенных Штатов имел тысячи заемщиков, что он финансировал мелких торговцев, особенно еврейских, и что его закрытие может и, вероятнее всего, приведет к многочисленным банкротствам его клиентов. Я предупреждал, что его крах приведет к закрытию по меньшей мере еще десятка других банков в Нью-Йорке и может даже отразиться на сберегательных банках. Я им сказал, что его закрытие может также затронуть банки других городов. Я напомнил им, что лишь две или три недели назад они спасли два крупнейших частных банка Нью-Йорка, охотно выложив необходимые деньги. Я напомнил, что лишь семь или восемь лет назад они пришли на помощь одной из крупнейших нью-йоркских трастовых компаний, предоставив сумму во много раз превышавшую ту, что была необходима для спасения Банка Соединенных Штатов, хотя только после того, как кое-кто из них столкнулись лбами. Я спросил их, является ли их решение похоронить план окончательным? Они ответили "да". Тогда я предупредил их, что они совершают самую колоссальную ошибку в банковской истории Нью-Йорка.
Закрытие Банка Соединенных Штатов стало трагедией для его владельцев и вкладчиков. Двое из его владельцев были осуждены и посажены в тюрьму за то, что было, по общему признанию, чисто формальными нарушениями закона. Вкладчики получили только часть своих денег, да и то лишь спустя долгие годы. Для страны в целом последствия были еще более негативными. По всей стране вкладчики, обеспокоенные сохранностью своих средств, изымали деньги из банков. Банки рушились как карточные домики - только в декабре 1930 года обанкротились 352 банка.
Если бы ФРС не существовала и если бы началось массовое изъятие вкладов, то нет никаких сомнений в том, что банки прибегли бы к ограничению платежей, как в 1907 году. Возможно, в этом случае события имели бы более драматичный характер, чем это было в конце 1930 года. Тем не менее, предотвратив истощение резервов устойчивых банков, ограничение платежей почти наверняка предотвратило бы последующую серию банковских крахов в 1931, 1932 и 1933 годах, точно так же как ограничения 1907 года быстро положили конец банковским крахам. Возможно, и Банк Соединенных Штатов смог бы снова начать работу, как трастовая компания Knickerbocker в 1908 году. Паника утихла бы, доверие к банкам восстановилось бы, и экономический подъем, возможно, начался бы в 1931 году, как это произошло в начале 1908 года.
Существование ФРС предотвратило такую жесткую терапевтическую меру: напрямую, успокоив более сильные банки, которые были уверены - ошибочно, как выяснилось впоследствии, - в том, что займы, предоставленные Системой, являются надежным спасательным механизмом в случае возникновения трудностей; и косвенно, внушив сообществу в целом и банковской системе в частности веру в то, что нет необходимости в таких жестких мерах, коль скоро Система взяла на себя заботу о подобных проблемах.
Было бы гораздо более удачным решением, если бы Система занялась широкомасштабной скупкой государственных облигаций на открытом рынке. Это обеспечило бы банки дополнительной наличностью для удовлетворения требований вкладчиков. Это прекратило бы или резко сократило вал банкротств и предотвратило сокращение денежной массы в результате попыток людей перевести вклады в наличные деньги. К несчастью, ФРС действовала вяло и нерешительно. В целом Система бездеятельно стояла в стороне, позволив кризису набрать силу, - вот образец поведения, вновь и вновь воспроизводившийся в течение двух последующих лет.
То же самое происходило и весной 1931 года, когда возник второй банковский кризис. Еще более ошибочная политика проводилась в сентябре 1931 года, когда Англия отказалась от золотого стандарта. ФРС отреагировала на это - после двух лет суровой депрессии - небывало резким повышением ставки процента (учетной ставки), взимаемой с банков за кредиты. Она предприняла эти меры, чтобы предотвратить вывоз золота из страны иностранными держателями долларов, который должен был стать результатом отказа Англии от золотого стандарта. Эти меры произвели сильный дефляционный эффект, оказавший дальнейшее давление на коммерческие банки и частные предприятия. Скупая государственные ценные бумаги на открытом рынке, ФРС могла бы смягчить этот сильный удар по денежной системе, который она нанесла экономике, но не сделала и этого.
В 1932 году под сильным давлением Конгресса ФРС занялась широкомасштабными покупками на открытом рынке. Лишь только начало проявляться благоприятное воздействие этих мер, как Конгресс приостановил их, и ФРС поставила крест на этой программе.