Последним эпизодом в этой печальной истории явилась банковская паника 1933 года, в очередной раз спровоцированная серией банковских крахов. Она усугубилась в период междуцарствия Герберта Гувера и Франклина Д. Рузвельта, избрание которого состоялось 8 ноября 1932 года, а инаугурация - 4 марта 1933 года. Герберт Гувер не желал решительных мер без поддержки вновь избранного президента, а Рузвельт не хотел брать на себя ответственность до инаугурации.
По мере распространения паники в нью-йоркском финансовом сообществе ФРС тоже ударилась в панику. Глава Федерального резервного банка Нью-Йорка безуспешно пытался убедить президента Гувера объявить в последний день его пребывания в должности национальные банковские каникулы. Затем он присоединился к банкам нью-йоркской расчетной палаты и Главе банковского департамента штата, чтобы убедить губернатора Нью-Йорка Лемана объявить банковские каникулы в штате 4 марта 1933 года, в день инаугурации Рузвельта. Федеральный резервный банк закрылся вместе с коммерческими банками. Аналогичные действия были предприняты другими губернаторами. В итоге 6 марта Рузвельт объявил общенациональные банковские каникулы. Центральная банковская система, созданная, прежде всего, чтобы сделать ненужными ограничения выплат коммерческими банками, сама присоединилась к коммерческим банкам, введя самые всеобъемлющие и экономически разрушительные ограничения платежей в истории страны. Можно только посочувствовать Гуверу, писавшему в своих мемуарах: "Я пришел к выводу, что ФРС была слабой опорой для страны в это тяжелое время".
На пике деловой активности в середине 1929 года в США функционировало около 25 000 коммерческих банков. К началу 1933 года их число сократилось до 18 000. После окончания продлившихся 10 дней банковских каникул менее 12 000 банков получили разрешение открыться вновь, и еще 3000 банков получили такое разрешение позже. В результате в течение четырех лет примерно 10 тысяч из 25 тысяч банков прекратили свое существование вследствие банкротств, слияний и ликвидаций.
Денежная масса в целом также резко сократилась. Из каждых 3 долларов на вкладах и на руках у населения в 1929 году в 1933-м осталось менее 2 долларов, что свидетельствует о беспрецедентном сжатии денежной массы.
Факты и истолкование
Сегодня эти факты не вызывают сомнения, хотя нужно подчеркнуть, что они не были известны или доступны многим тогдашним наблюдателям, в том числе Джону Мейнарду Кейнсу. Но они допускают различное истолкование. Было ли катастрофическое сжатие денежной массы причиной экономического коллапса или его следствием? Могла ли ФРС предотвратить сжатие денежной массы? Или это произошло, несмотря на то что Система сделала все возможное - как утверждали тогда многие наблюдатели? Началась ли депрессия в США и потом распространилась за их пределы? Или зарубежные силы обратили в жестокий кризис то, что могло бы быть довольно-таки мягкой рецессией?
Причина или следствие
Сама Система нисколько не сомневалась в своей роли. Насколько велика ее способность к самооправданию, можно судить по ее годовому отчету за 1933 год. "Способность Федеральных резервных банков удовлетворять огромный спрос в наличных деньгах во время кризисов продемонстрировала эффективность денежной системы страны, действующей в соответствии с Законом о Федеральной резервной системе… Трудно предположить, как складывалось бы течение депрессии, если бы Федеральная резервная система не проводила политику обширных закупок на открытом рынке".
Денежный коллапс явился как причиной, так и следствием экономического коллапса. В его возникновении в большой мере повинна политика ФРС, и она же, без сомнения, значительно усугубила экономический коллапс. Денежный и экономический кризисы, коль скоро они начали развиваться, взаимно усиливали и усугубляли друг друга. Банковские кредиты, которые могли бы быть "хорошими" при более плавном спаде производства, превратились в "плохие" в условиях сурового экономического краха. Невозврат долгов ослабил банки- кредиторы, а это подстегнуло людей ринуться за своими вкладами в банки. Банкротства предприятий, спад производства, растущая безработица - все это подпитывало неуверенность и страхи. Стремление конвертировать свои активы в наиболее ликвидную форму - деньги, причем в наиболее безопасную форму денег - в наличность, становилось все более распространенным. "Обратная связь" является всеобъемлющей чертой экономической системы.
В настоящее время имеются убедительные доказательства того, что Система не только имела все необходимые законные полномочия для предотвращения денежного коллапса, но и вполне справилась бы с этой задачей, если бы разумно использовала возможности, предоставленные ей Законом о Федеральной резервной системе. Защитники Системы предложили ряд объяснений. Ни одно из них не выдерживает критики. Ни одно из них не является серьезным оправданием неспособности Системы выполнить задачи, для которых она была создана. Система не только обладала возможностями для предотвращения денежного коллапса, но и знанием, как их использовать. В 1929, 1930 и 1931 годах Нью-Йоркский федеральный резервный банк постоянно требовал, чтобы Система предприняла широкомасштабные закупки на открытом рынке, сделала то главное, что должна была сделать, но так и не сделала. Предложения Нью-Йорка были отвергнуты не потому, что они были неверными или неосуществимыми, а из-за борьбы за власть внутри Системы и нежелания других федеральных резервных банков и Совета в Вашингтоне смириться с лидерством Нью-Йорка. Альтернативой этому явилось непоследовательное и нерешительное руководство Совета. Компетентные лица вне Системы также призывали ее скорректировать свои действия. Конгрессмен от штата Иллинойс А. Дж. Саббат заявил в Конгрессе: "Я настаиваю на том, что Федеральная резервная система в силах смягчить финансовый и коммерческий кризис". Некоторые критически настроенные ученые, такие как Карл Бопп, ставший впоследствии главой Федерального резервного банка Филадельфии, придерживались того же мнения. На собрании ФРС в 1932 году, когда в результате прямого давления Конгресса были одобрены закупки на открытом рынке, Огден Л. Миллс, министр финансов и ex officio [по должности] член Совета управляющих ФРС, объясняя свою позицию, заявил: "Совершенно непостижимо и непростительно, что крупнейшая центральная банковская система сидела на 70 % золотого запаса и, в подобной ситуации, ничего не делала". Однако Система вела себя именно таким образом в течение двух предыдущих лет и снова продолжила эту линию после того, как Конгресс отменил свое решение несколько месяцев спустя. А также во время катастрофического финала банковского кризиса в марте 1933 года.
Где началась депрессия?
Решающим свидетельством того, что депрессия началась в США и распространилась на весь остальной мир, а не наоборот, является движение золота. В 1929 году США придерживались золотого стандарта, т. е. существовала официальная цена на золото (20, 67 доллара за одну тройскую унцию), по которой американское правительство продавало или покупало золото по требованию. Большинство других ведущих стран придерживались так называемого золотовалютного стандарта, в соответствии с которым они также устанавливали официальную цену на золото в своей национальной валюте. Соотношение официальной цены золота в национальной валюте и официальной цены золота в США представляло собой официальный курс национальной валюты по отношению к доллару. Они могли иметь или не иметь золото в свободной продаже по официальной цене, но брали на себя обязательство поддерживать твердый обменный курс, зафиксированный как соотношение двух официальных цен на золото, покупая и продавая доллары по требованию по этому курсу. В соответствии с этой системой, если граждане США или других стран, имевшие в наличии доллары, тратили за границей (давали взаймы или дарили) больше долларов, чем получатели тех долларов хотели потратить их (дать взаймы или подарить) в США, получатели требовали покрыть разницу золотом. В этом случае золото уходило из США в другие страны. Если же соотношение было обратным, т. е. держатели иностранной валюты хотели потратить (дать взаймы или подарить) больше долларов в США, чем держатели долларов хотели бы конвертировать в иностранную валюту, чтобы потратить (дать взаймы или подарить) за границей, то они получили бы дополнительные доллары, купив их у своих центральных банков по официальному обменному курсу. В свою очередь, центральные банки получали бы дополнительные доллары, отправляя золото в США. (В действительности многие подобные трансферты не требуют буквальной переправки золота через океан. Большая часть золота, находившаяся в собственности иностранных центральных банков, хранилась в подвалах Нью-Йоркского федерального резервного банка с "клеймом" страны, которая являлась его собственником. Трансферты производились путем смены этикеток на контейнерах с золотыми слитками в глубоких подвалах здания банка на Либерти-стрит, 33, в окрестностях Уолл-стрит.)
Если бы депрессия началась за рубежом, а экономика США продолжала процветать, ухудшение экономических условий за границей привело бы к сокращению американского экспорта и, вследствие снижения цен на иностранные товары, стимулировало бы импорт. Результатом стали бы стремление тратить (давать взаймы или дарить) больше долларов за границей, чем в США, и отток золота из страны. Этот отток привел бы к сокращению золотого запаса ФРС. Что, в свою очередь, заставило бы Систему сократить денежную массу. Именно таким образом система, основанная на фиксированном обменном курсе, передает дефляционное (или инфляционное) давление из одной страны в другую. Если бы дело обстояло подобным образом, Система могла бы с полным основанием заявить, что ее действия являлись ответом на давление, исходившее из-за границы.
И наоборот, если бы депрессия возникла в США, сначала это привело бы к уменьшению количества долларов, которое их держатели хотели бы потратить за границей, и увеличению количества долларов, которое другие хотели бы потратить в США. Это вызвало бы приток золота в страну, что, в свою очередь, привело бы к давлению на другие страны с тем, чтобы те сократили денежную массу, и, таким образом, дефляция передалась бы из США в эти страны.
Факты очевидны. Золотой запас США увеличился с августа 1929 по август 1931 года, т. е. в первые два года рецессии - решающее свидетельство того, что США были в авангарде событий. Если бы Система придерживалась правил золотого стандарта, она должна была бы в ответ на приток золота увеличить денежную массу. Вместо этого она допустила сокращение денежной массы.
Коль скоро депрессия возникла и распространилась на другие страны, последовало, разумеется, обратное воздействие на США - еще один пример обратной связи, неотъемлемой черты сложных экономических систем. Оказавшись в авангарде экономического движения, не обязательно там оставаться. Франция накопила огромный золотой запас вследствие возврата к золотому стандарту в 1928 году при заниженном обменном курсе франка. Поэтому у нее был большой запас прочности, и она могла выдерживать дефляционное давление, исходившее из США. Вместо этого Франция приняла еще более дефляционную политику, чем США, и не только начала увеличивать свой огромный золотой запас, но и, с конца 1931 года, буквально выкачивала золото из США. Сомнительной наградой за подобное лидерство было то, что, хотя американская экономика достигла дна к марту 1933 года, когда были приостановлены платежи золотом, французская экономика достигла дна лишь в апреле 1935 года.
Воздействие на Федеральную резервную систему
Ирония судьбы заключается в том, что ошибочная политика Совета ФРС привела к его полной победе над Нью-Йоркским банком и другими федеральными резервными банками. Распространение мифа о том, что частное предпринимательство, включая частную банковскую систему, потерпело неудачу и что правительству необходимо предоставить больше полномочий для противодействия нестабильности, внутренне присущей свободному рынку, означало, что именно неудача Системы создала благоприятную политическую среду для предоставления Совету ФРС еще большего контроля над региональными банками. Символом изменения роли Совета было его перемещение из скромных кабинетов в здании Министерства финансов США в величественный греческий храм на авеню Конституции (впоследствии его значительно расширили).
Окончательную точку в перемещении власти символизировало изменение в названии Совета и наименований высших должностей в региональных банках. В центральных банках престижным титулом является "управляющий", а не "президент". В 1913–1935 годах главы региональных банков назывались "управляющими", центральный орган в Вашингтоне назывался "Совет ФРС", остальные его члены были просто "членами Совета федерального резерва". Закон о банках 1935 года изменил все это. Главы региональных банков стали называться "президентами", а не "управляющими"; компактное название "Совет Федерального резерва" было заменено громоздким "Совет управляющих Федеральной резервной системой", только для того, чтобы каждый член Совета мог называться "управляющим".
К сожалению, увеличение власти, престижа и внешней атрибутики Системы не сопровождалось соответствующим улучшением ее функционирования. Начиная с 1935 года Система находилась во главе - и внесла большой вклад - процессов, приведших к сильнейшему кризису 1937–1938 годов, военной и послевоенной инфляции и превращению экономики в подобие американских горок с перемежающимся ростом и падением инфляции и соответствующим снижением и увеличением безработицы. Каждый инфляционный пик и каждый временный спад становились все глубже и глубже; средний уровень безработицы также последовательно увеличивался. Система не повторила своей ошибки 1929–1933 годов, когда она допустила или стимулировала денежный коллапс, но впала в противоположную ошибку, т. е. поощряла чрезмерно быстрый рост денежной массы и, таким образом, способствовала инфляции. К тому же метания из одной крайности в другую приводили не только к бумам, но и к рецессиям, как мягким, так и острым.
Система оставалась полностью последовательной лишь в одном отношении. Она обвиняла во всех проблемах внешние факторы, находившиеся вне ее контроля, а все хорошее приписывала себе. Таким образом, она способствует распространению мифа о том, что частная экономика нестабильна, хотя ее собственное поведение неизменно свидетельствует о том, что в действительности правительство является главным источником экономической нестабильности.
4 От колыбели до могилы
Президентские выборы 1932 года послужили для США политическим водоразделом. Герберт Гувер, добивавшийся своего переизбрания по мандату Республиканской партии, был выбит из седла глубокой депрессией. Миллионы людей остались без работы. Стандартный образ тех лет - это очередь безработных за бесплатной едой или безработный, продающий яблоки на перекрестке. Хотя независимая Федеральная резервная система была повинна в ошибочной денежной политике, превратившей кризис в катастрофическую депрессию, президент, как глава государства, не мог уйти от ответственности. Общественность потеряла веру в господствовавшую экономическую систему. Люди были в отчаянии. Они хотели утешений и обещания вывести их из тупика.
Франклин Делано Рузвельт, харизматический губернатор Нью-Йорка, был кандидатом от Демократической партии. Он был свежим человеком в большой политике и излучал надежду и оптимизм. По правде говоря, он базировал свою избирательную кампанию на старых принципах. Он обещал, что, будучи избранным, урежет излишние правительственные расходы и сбалансирует бюджет. В то же время уже в ходе избирательной кампании и в период до своей инаугурации Рузвельт регулярно собирал группу советников, "мозговой трест", в своем губернаторском особняке в Олбани. Они разрабатывали меры, которые необходимо было принять после его вступления в должность. Эти меры переросли в "новый курс", который он пообещал американскому народу, принимая пост демократического президента.
Выборы 1932 года были водоразделом и в узком политическом смысле. На протяжении 72 лет, в 1860–1932 годах, в течение 56 лет правили президенты-республиканцы, а демократы - 16 лет. В течение 48 лет, в 1932–1980 годах, наоборот, демократы занимали кресло президента тридцать два года, а республиканцы - шестнадцать.
Выборы были водоразделом и в более важном смысле; они ознаменовали изменения, с одной стороны, в восприятии обществом роли правительства и, с другой, его фактической роли. С момента основания республики и до 1929 года расходы правительства на всех уровнях (федеральном, штатов и местном) никогда не превышали 12 % национального дохода, за исключением военного времени; при этом две трети средств расходовались на уровне штатов и местном уровне. Расходы федерального правительства составляли, как правило, не более 3 % национального дохода. Начиная с 1933 года правительственные расходы были не менее 20 % национального дохода, а теперь они превышают 40 %, и две трети из них составляют федеральные расходы. Правда, большая часть послевоенного периода пришлась на "холодную войну". Однако начиная с 1946 года невоенные расходы всегда были не ниже 16 % национального дохода, а сейчас составляют примерно одну треть национального дохода. Расходы федерального правительства превышают четверть национального дохода, или свыше одной пятой расходов на невоенные цели. По этим меркам роль федерального правительства в экономике возросла за последние полвека примерно в десять раз.
Инаугурация Рузвельта состоялась 4 марта 1933 года, когда экономика находилась в низшей точке спада. Многие штаты объявили банковские каникулы, закрыли свои банки. Через два дня после инаугурации президент Рузвельт распорядился о закрытии банков по всей стране. В своей инаугурационной речи Рузвельт постарался внушить нации надежду, заявив, что "единственной вещью, которой стоит бояться, является страх сам по себе". Он немедленно начал реализацию бурной программы законодательных мер - "сто дней" специальной сессии Конгресса.