К развитым (опорным) регионам относятся старопромышленные районы, агломерации и центры с высоким докризисным уровнем индустриального развития и научно-технического прогресса (НТП) и интенсификации производства.
Указанные регионы призваны выступать "генераторами" экономического и организационного прогресса. К их числу относятся: Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Ярославская, Нижегородская, Самарская, Волгоградская Омская, Томская, Новосибирская области, Республики Татарстан и Башкортостан; имеющие сырьевую направленность – Тюменская, Кемеровская, Свердловская, Челябинская, Оренбургская, Мурманская, Белгородская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский автономный округ.
Депрессивные регионы характеризуется высоким уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности, высокой квалификацией трудовых ресурсов. Однако в силу низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей эти регионы теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безработицей, низкими доходами населения. Это регионы, расположенные вблизи и на периферии ведущих индустриальных районов Северо-Запада и Центра, некоторые регионы Урала, Сибири и Дальнего Востока. К ним относят: Архангельскую, Псковскую, Брянскую, Калужскую, Владимирскую, Ивановскую, Костромскую, Тамбовскую, Курганскую области и Республику Удмуртия.
Слаборазвитые (экономически отсталые) регионы характеризуются крайне малой интенсивностью и низкими параметрами хозяйственной деятельности, моноотраслевой структурой экономики, резким отставанием от основных регионов по развитию производственной базы, социальной сферы и рыночной инфраструктуры, с высокой безработицей и низким уровнем жизни, высокой степенью дотационности бюджета. К их числу следует отнести Республики: Марий Эл, Мордовия, Чувашская Республика (Чувашия), Калмыкия, Алтай и Тыва, семь республик Северного Кавказа: Адыгея, Карачаево-Черкесская, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия (Алания), Ингушетия, Чеченская, Дагестан.
Особые регионы включают 3 подтипа, в которых острые социально-экономические проблемы связаны с географической или исторической спецификой и где вследствие сложных условий хозяйствования реализация региональной политики требует специальных методов регулирования регионального развития. Выделяют три типа особых регионов – приграничные; регионы с экстремальными природными условиями; регионы, подверженные высокому риску техногенных и (или) природных катастроф.
Приграничные регионы – более 40 субъектов РФ, имеющих выход к государственной границе.
Регионы с экстремальными условиями – территории России в зоне тайги и тундры, в условиях вечной мерзлоты. К регионам данного типа относится значительная часть Азиатской части России и Север Европейской части (Мурманская область, Ненецкий автономный округ, Республики Коми, Карелия), регионы, подверженные высокому риску техногенных и (или) природных катастроф: Брянская область (последствия аварии на Чернобыльской АЭС, 1986 г.); Челябинская область (последствия радиационной аварии на химкомбинате "Маяк", 1957 г. ); территория Дальнего Востока (Сахалинская область и Камчатский край) в связи с высокой сейсмической опасностью территории .
Регионы нового освоения – обладают огромным природноресурсным потенциалом, но слабо обжиты и обустроены, имеют низкий уровень развития обрабатывающих отраслей и инфраструктуры, особенно социальной. К ним можно отнести: Республику Саха (Якутия), Чукотский АО, Магаданскую область и Камчатский край. Особое место занимают территории, отнесенные в 2014 г Указом Президента России к Арктической зоне Российской Федерации (Мурманская область, ряд муниципальных образований Архангельской области, Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Таймырский и Чукотский автономные округа, пять улусов (муниципальных районов) Республика Саха (Якутия).
Тема 6
Основные положения и цели региональной экономической политики Российской Федерации
Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации .
Важнейшими положениями региональной политики в Российской Федерации являются:
• децентрализация власти путем закрепления за субъектами РФ возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российского государства;
• обеспечение действия принципа равноправия субъектов РФ между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов РФ, соблюдения прав и интересов субъектов РФ в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти.
Основные цели региональной политики в Российской Федерации:
• обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;
• обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
• выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
• предотвращение загрязнения окружающей среды, ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;
• приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
• максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;
• становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Многообразие форм собственности, территориальная организация производства, специализация регионов, задачи повышения уровня самостоятельности регионов требует совершенствования экономических и, прежде всего, бюджетных взаимоотношений с федеральным центром.
Это обусловливает необходимость корректировки целей и задач региональной экономической политики.
Главная цель – стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов России, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций Российской Федерации в мире.
В связи с этим усилия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ должны быть сконцентрированы на решении следующих задач:
• укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
• содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
• сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
• достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;
• развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);
• стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики субъектов РФ;
• оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
• разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие);
• совершенствование экономического районирования страны.
Одним из главных условий реализации перечисленных задач региональной политики является обеспечение единства экономического пространства страны, которое определяется общностью государственного руководства, денежной, налоговой, бюджетно-финансовой систем, скоординированным развитием основных институциональных структур.
При этом территориальное разделение труда и производственная специализация хозяйства регионов Российской Федерации должны обеспечиваться следующими методами:
• модернизация структуры хозяйства индустриально развитых районов на принципах экономики постиндустриального типа;
• содействие развитию экономически обоснованных и технологически обусловленных производственных связей между предприятиями приграничных областей России и соседних государств, включенных в единые производственно-технологические системы;
• обеспечение условий для привлечения ресурсов российских и иностранных инвесторов к созданию и эксплуатации предприятий в слаборазвитых районах, а также к развитию производств, в продукции которых заинтересована российская экономика;
• привлечение инвестиций регионов России и иностранных государств, заинтересованных в развитии общероссийской инфраструктуры и ее включении в систему мировых коммуникаций;
• обеспечение государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий, прежде всего в сфере транспорта и энергетики, выравнивающего условия хозяйственной деятельности в различных районах страны.
Сохранение и укрепление единства и правового пространства Российского государства во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Преобразование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.
Эти задачи включают в себя:
• защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства;
• децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и повышение степени их ответственности перед населением;
• выравнивание реальных прав и компетенции субъектов РФ;
• осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;
• реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;
• четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению.
Следует совершенствовать законодательный процесс таким образом, чтобы мнение субъектов РФ учитывалось на этапе разработки концепций законопроектов.
Чрезвычайно важно обеспечить соответствие норм конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. В этих целях необходимо определить порядок приведения действующих и вновь принимаемых актов в соответствие с Конституцией РФ.
Механизмом такого приведения должна стать функционирующая независимая судебная власть, способная оперативно и непредвзято рассматривать споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Особая роль здесь принадлежит Конституционному Суду РФ, для повышения эффективности работы которого предполагается законодательно определить порядок реализации его решений.
Тема 7
Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений
Важную роль в региональной политике призвано играть местное самоуправление. Основной задачей органов местного самоуправления является обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение, тем самым, политической и социальной стабильности в регионе, в том числе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом только действительно самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения. В.В. Путин подчеркивает, что у каждого уровня власти должны быть свои полномочия, свои источники финансов для исполнения этих полномочий: "Нельзя залезать с верхнего уровня власти в исключительные прерогативы муниципального уровня власти, перетаскивать их на себя" .
Совершенствование местного самоуправления осуществляется в условиях достаточно напряженной социально-экономической ситуации в стране. Так, по данным Федерального казначейства на 1 февраля 2014 года, по-прежнему остается достаточно скромной доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете Российской Федерации – 295,6 миллиарда рублей (13,4 %) по сравнению с 1326,7 миллиарда рублей федерального бюджета (60,4 %). При этом доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ формировались в основном за счет НДФЛ – 39,5 % и налога на прибыль организаций – 24,8 %. Соответственно, нормативы отчислений в местные бюджеты тоже снижаются (таблица 1). Т. о. усиление роли субъектов РФ в организации местного самоуправления и оказании финансовой помощи муниципальным образованиям становится очевидным.
Таблица 1
Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты РФ за 2000–2014 гг., %
27 мая Президент РФ подписал Федеральный закон N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ " и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Новый закон направлен на решение задач уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.
Закон закрепил за сельскими поселениями минимальный перечень вопросов местного значения. С одной стороны, Закон приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой – ослабляет сущностную основу местного самоуправления, ограничивает его организационную самостоятельность, усиливает в нем государственное начало. В применении нового Закона многое будет зависеть от органов государственной власти субъектов РФ. Расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов.
За время действия Закона N 131-ФЗ он многократно подвергался уточнениям и дополнениям. Принципиальный характер имеет учреждение двух новых типов муниципальных образований – городских округов с районным делением и внутригородских районных муниципалитетов. Цель нововведения – приблизить муниципальную власть в крупных городах к населению. Из-за больших размеров территории городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба.
Новый Закон N 136-ФЗ более внимательно подходит к определению функционального содержания деятельности муниципальных образований разного типа.
Во-первых, решена давно назревшая проблема перегрузки сельских поселений вопросами местного значения. Закон N 131-ФЗ в его прежней редакции возлагал на сельские муниципальные образования решение 44 вопросов местного значения, включая электро-, тепло-, газо– и водоснабжение; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями; участие в профилактике терроризма и др. Результатом такой перегрузки стала массовая передача вопросов местного значения сельских поселений муниципальным районам. Теперь таких вопросов 13.