Следует отметить, что среди 22 тысяч муниципальных образований большинство составляют именно сельские поселения, и реформа федеративных отношений и местного самоуправления 2003–2008 годов, в частности, преследовала цель обеспечить равный доступ городского и сельского населения ко всем благам и услугам посредством установления равного объема полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления в городских и сельских поселениях. Однако в новом законе наблюдается очевидное отступление от указанной выше цели реформы. Так, к вопросам местного значения сельских поселений уже не будет относиться организация снабжения населения топливом; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; осуществление муниципального лесного контроля и другие. Эти важные для жителей сельского поселения вопросы местного значения будут решаться не местным начальством, а районным центром, нередко расположенным не в шаговой доступности от места проживания сельских жителей.
Очевидно, что предлагаемые изменения не позволят достичь такого устройства местной власти на селе, чтобы "любой гражданин мог дотянуться до нее рукой".
Наряду с этим доля финансовой помощи сельским поселениям и в настоящее время достаточно низка (табл. 2). Очевидно, что предлагаемые изменения усугубят финансовое положение сельских поселений, что, в частности, не будет способствовать решению такого важнейшего вопроса местного значения, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.
Таблица 2
Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в 2012 г., %
Во-вторых, Закон N 136-ФЗ разграничил вопросы местного значения городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, а также права этих муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться между указанными органами законами субъекта РФ.
В-третьих, Закон N 136-ФЗ учитывает возможность субъектов РФ устанавливать своими законами дополнительные вопросы местного значения городских округов, имеющих внутригородское деление, с передачей необходимых для их решения материальных ресурсов и финансовых средств. Крупные города с их экономическим, интеллектуальным, организационно-кадровым потенциалом в состоянии решать более широкий круг задач, в том числе социальных, чем другие муниципальные образования.
Значительные изменения Закон N 136-ФЗ внес в имущественные отношения. Он предусматривает исключение частей 2–4 статьи 50 Закона N 131-ФЗ, в которых устанавливается конкретный перечень имущества, строго соответствующий вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. Таким образом, Закон N 136-ФЗ меняет концептуальный подход к определению порядка закрепления имущества за муниципальными образованиями. Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, становится открытым. Кроме того, важно иметь в виду, что предоставление населению общественных услуг государственными и муниципальными учреждениями или предприятиями должно осуществляться только в тех случаях, когда частный сектор экономики по различным причинам не может оказывать эти услуги эффективно. Поэтому муниципальное имущество необходимо лишь для этих целей. Таким образом, полный отказ от установления закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, противоречит первоначальной концепции Закона N 131-ФЗ, а также современной концепции повышения эффективности использования государственной и муниципальной собственности .
Социально-экономические последствия указанных изменений: Во-первых, определение в Законе N 131-ФЗ конкретного, закрытого перечня объектов имущества в строгом соответствии с перечнем вопросов местного значения, решаемых тем или иным типом муниципального образования (поселением, муниципальным районом, городским округом), необходимо для обоснованного разделения муниципального имущества между указанными типами муниципальных образований, в том числе в случае возникновения имущественных споров.
Во-вторых, исключается возможность реального контроля за правомерностью нахождения в собственности муниципального образования того или иного объекта имущества, так как относительно просто причислить практически любой объект к той или иной категории имущества
В-третьих, повышается вероятность усиления коррупции в муниципальных образованиях, так как снижаются стимулы и ослабляются механизмы контроля за реализацией основных направлений деятельности экономического характера государственных органов и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции.
В-четвертых, открытие перечня муниципального имущества аргументируется, в частности, необходимостью увеличения объема неналоговых доходов муниципального образования, в основном доходов от использования имущества. Следует отметить, что и в существующих законодательных рамках основную долю неналоговых доходов муниципальных образований составляют доходы от использования имущества.
Анализ отчетных данных за 2012 год, проведенный Минфином России, показывает, что доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, составляют основную долю (52,8 %) неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских округов составляет 53,5 %, муниципальных районов – 45,8 %, поселений – 61,3 %.
Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (63,0 %) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых доходов муниципальных районов составляет 23,6 % и поселений -13,4 %. Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 году по типам муниципальных образований приведено в таблице 3.
Таблица 3
Распределение отдельных видов неналоговых доходов в 2012 г. по типам муниципальных образований, млрд. руб.
Принципиальная новелла Закона N 136-ФЗ – расширение возможностей субъектов РФ в правовом регулировании местного самоуправления. Согласно ст. 6 Закона N 131-ФЗ органы государственной власти субъектов РФ могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления только в случаях и порядке, определенных названным Законом. Однако число этих случаев существенно увеличилось. В прежней редакции Закона N 131-ФЗ было установлено 32 правовые позиции, которые могли регулироваться законами субъектов РФ. Теперь их стало 56.
Крупным шагом на пути усиления правовых позиций субъектов РФ в отношении муниципалитетов является наделение региональных властей правом своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
Практически по смыслу нового Закона речь может идти о полномочиях в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, транспортного обслуживания населения и т. д. Правовые возможности перераспределения полномочий в этих сферах у органов субъектов РФ достаточно широки. Однако использование этих возможностей осложняется неудовлетворительным состоянием отраслевого федерального законодательства, призванного определять полномочия органов местного самоуправления в соответствующих отраслях. Среди более чем 200 отраслевых федеральных законов немало таких, которые закрепляют права и обязанности муниципалитетов в самом общем виде, нечетко, расплывчато. Перераспределение неоднозначно урегулированных полномочий может привести к путанице в определении компетенционного статуса органов публичной власти разного уровня, нарушить согласованность их действий. Реализация данного права органами государственной власти субъектов РФ станет возможна после основательного совершенствования отраслевого федерального законодательства.
Существенные коррективы Закон N 136-ФЗ внес в порядок определения структуры органов местного самоуправления. Была сохранена возможность формирования представительного органа муниципального района на основе всеобщих выборов, но существовавшая ранее процедура учета мнения большинства поселений при переходе от одной модели представительного органа к другой исключена.
Аналогичная ситуация сложилась и с выборами главы муниципального образования. Раньше вопрос о том, выбирать ли главу на муниципальных выборах или из состава депутатов, решался уставом муниципального образования, принимаемым по демократической процедуре представительным органом. В спорных случаях вопрос иногда выносился на референдум, в соответствии с итогами которого глава муниципального образования обретал соответствующий статус. Теперь содержание устава предопределяется законом субъекта РФ. Референдум в данном случае неприемлем, поскольку окончательное решение при любом его результате принимает субъект РФ.
Вариативность решения вопросов организации местной власти в разных регионах прогрессивна и отвечает принципу федеративного устройства государства. По смыслу нового Закона субъект РФ может использовать действующую систему. Если в данном регионе эта система позволяет местному самоуправлению эффективно развиваться, правильно выстраивать отношения между региональными и муниципальными властями, регион вправе эту систему сохранить. Но если возникает потребность усовершенствовать организацию власти, Закон предоставляет субъекту РФ возможность утвердить ту модель, которую он считает наиболее подходящей из числа предусмотренных федеральным законом о местном самоуправлении.
В новом Законе N 136-ФЗ указывается на необходимость учета мнения населения при всех организационных преобразованиях. Это требуется для того, чтобы особенности в условиях функционирования местного самоуправления принимались во внимание не только в формате региона в целом, но и применительно к каждому муниципальному образованию.
Окончательное, юридически значимое решение по вопросам организации муниципалитетов принимается в форме закона на региональном уровне. Механизмы реального учета интересов граждан, по сути, отсутствуют. Результаты возможных публичных обсуждений вопросов организации муниципальной власти носят рекомендательный характер.
Новый Закон усиливает присутствие государственной власти не только в определении структуры органов местного самоуправления, но и во внутренней организации деятельности муниципалитетов. Региональные власти могут по-разному распределять полномочия между органами местного самоуправления. Они не вправе ограничить исключительную компетенцию представительных органов, закрепленную федеральным законом, но вправе изменить другие прерогативы этих органов, уменьшить или увеличить полномочия глав муниципальных образований, повысить роль руководителя местной администрации, сделав его фактическим лидером муниципального образования, и т. д.
Как это устанавливалось и в прежней редакции Закона N 131-ФЗ, новый Закон предполагает участие в процедуре назначения по контракту на должность главы местной администрации высшего должностного лица субъекта РФ. Но теперь это участие расширяется за счет увеличения числа представителей субъектов РФ в составе муниципальной конкурсной комиссии по выбору кандидата на должность главы администрации муниципального образования.
Т.о. закон N 136-ФЗ носит двойственный характер. Расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов. Их самоорганизация, демократические основы их деятельности ограничиваются.
Местное самоуправление как особый институт власти выглядит теперь по-иному. "Самое главное, по мнению губернатора Архангельской области И.А. Орлова, – что Закон не отменяет местное самоуправление, а, наоборот, встраивает его в вертикаль управления государства. Поправки, безусловно, позволят навести порядок в местном самоуправлении. Дело в том, что нынешняя система местного самоуправления во многом была скопирована с западной, она не адаптирована к российским условиям… В итоге государство вынуждено идти к муниципальной власти с просьбой выполнить государственную задачу, а система должна работать так: указы Президента имеют вертикальную силу и должны выполняться всеми уровнями власти" .
Тема 8
Государственное регулирование регионального развития. Методы и формы реализации региональной экономической политики
Государственное управление территориями включает государственное регулирование территориального или регионального развития. Регулирование территориального развития представляет собой совокупность действий по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, нацеленных на обеспечение улучшения качества и повышение уровня жизни населения.
В зависимости от социально-экономического положения страны, изменений целей и задач государственной политики происходит усиление или ослабление государственного регулирования экономики регионов. С нарастанием неустойчивости процессов экономического развития регионов требуется усиление роли государственного регулирования.
Государственное регулирование основывается на следующих принципах:
• научной обоснованности,
• легитимности,
• региональной инициативы и регионального исполнения,
• конкретно-целевого характера,
• учета отдаленных и сопряженных результатов,
• установления временных границ,
• адекватности реакций объектов государственной поддержки,
• адресности,
• предельно допустимой локализации,
• развернутого процедурного обеспечения,
• ответственности и контроля,
• широкого использования договорных отношений,
• ориентации на программно-целевые методы.
На общегосударственном уровне регулирование осуществляется в режиме согласования интересов регионов, на региональном – интересов локальных территориальных образований.
Общегосударственный уровень предполагает создание условий для комплексного и пропорционального развития входящих в состав национально-государственного образования территорий, наделенных соответствующим административным статусом.
Региональный уровень нацелен на активное продвижение субъектов хозяйственной инициативы, функционирующих в административных границах территории, с целью повышения качества жизни проживающих и трудящихся в ее поселениях жителей.
Общегосударственное регулирование осуществляется через два вида региональной политики: общерегиональную и селективную.
В рамках общерегиональной политики осуществляется отбор действий власти по обширному перечню полномочий, не ориентированных на конкретный субъект или группу, включая разработку общезначимых для государства правил, процедур и норм регулирования отдельных сфер общественной жизни.