Ключевая роль государства – постоянное обеспечение достойного уровня и качества жизни. Не имеет значения, государственные или частные организации предоставляют коммунальные услуги, ремонтируют и строят дороги, реализуют различного рода программы развития инфраструктуры. В любом случае необходимо, чтобы эти объекты и в целом экономика надежно функционировали. Поэтому поставщиками общественных благ не обязательно должны быть предприятия государственные.
Кроме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, государство является учредителем унитарных предприятий (в т. ч. казенных) как коммерческих организаций, а также государственных корпораций, государственной компании, публично-правовой компании и государственных учреждений различных типов как некоммерческих организаций. При этом следует иметь в виду, что, во-первых, эффективность той или иной организации, посредством которой государство решает свои задачи, предоставляя общественные блага, связана не только и не столько с тем, является ли данная организация собственником имущества или нет, сколько с качеством и эффективностью управления. В качестве стратегической задачи на передний план сегодня выходит рачительное хозяйствование и оптимизация размеров, структуры и эффективности госсектора. "Роль государства на этом этапе должна быть достаточно высокой в российской экономике, но при этом нужны серьезные меры по совершенствованию самого государства как субъекта экономической политики. В частности, и по вопросу управления активами государства, по вопросу реформы госаппарата".
Во-вторых, в экономике плох как избыток, так и недостаток государственного участия, поэтому государству желательно не только найти оптимальные организационно-правовые формы, посредством которых оно сможет решать задачу удовлетворения общественных интересов, но и определиться, в каких сферах деятельности (отраслях) присутствие государства является необходимым с точки зрения обеспечения общественных интересов и возможностей государства по управлению, а из каких сфер государство может "уйти".
В зависимости от того, кто является учредителем (акционером, участником) – государство (иное публично-правовое образование), либо частные юридические лица или физические лица – юридические лица возможно разделить на государственные, частные и смешанные. Такое деление юридических лиц было в свое время предложено М.И. Кулагиным. Исследуя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, он отмечал, что "юридические лица буржуазного права целесообразнее делить не на публичные и частные, а на государственные, смешанные и частные".
Юридические лица, единственным учредителем или участником (акционером) которых выступает государство, являются государственными юридическими лицами, функционирующими наряду с частными и смешанными юридическими лицами. К таким государственным юридическим лицам относятся унитарные предприятия, государственные корпорации, госкомпании, публично-правовые компании, государственные учреждения различных типов (казенное, бюджетное, автономное), а также ООО и АО со 100 % участием государства.
Говоря о юридических лицах с участием государства, необходимо остановиться на следующих вопросах.
Соотношение ГК РФ и специальных законов о юридических лицах, создаваемых государством. Такие юридические лица учреждаются по инициативе государства в порядке, предусмотренном действующим законодательством: приватизационным, законом о ГУПах, законами о государственных корпорациях, законом о публично-правовых компаниях, законами о государственных учреждениях различных типов.
В связи с этим следует обратить внимание на вступивший в силу со 2 октября 2016 г. п.5 ст.49 ГК РФ, который предусматривает следующее: "К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице". Иными словами, приоритет в регулировании юридических лиц, создаваемых РФ на основании специальных федеральных законов, имеют нормы этих специальных федеральных законов, а не нормы ГК РФ: нормы ГК РФ подлежат применению в субсидиарном порядке. При этом нельзя забывать и о ст.3 ГК РФ, предусматривающей, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
На основании специальных федеральных законов функционируют государственные корпорации и государственная компания. Эти юридические лица, создаваемые государством, характеризуются тем, что они вообще выведены из-под действия гражданского законодательства. Как отмечает Е.А.Суханов, суть дела состоит даже не в исключительном характере правового статуса государственных корпораций, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.
Вместе с тем со 2 октября 2016 г. п.3 ст.50 ГК РФ дополняется новым подп.14), в соответствии с которым государственные корпорации рассматриваются как организационно-правовая форма некоммерческой организации. Однако в данной статье формой некоммерческой организации не называются государственные компании. Что касается публично-правовой компании, то она также названа в п.3 ст.50 ГК РФ в качестве организационно-правовой формы некоммерческой организации и, как следует из ст.1 Закона о публично-правовых компаниях, правовое положение публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации определяется специальным законом, принятым в соответствии с ГК РФ. Получается, что данный закон должен соответствовать нормам ГК РФ. Кроме того, публично-правовая компания может быть создана как на основании федерального закона, так и на основании Указа Президента РФ и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава.
ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" определяет правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Следовательно, данный закон также должен соответствовать нормам ГК РФ.
Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений различных типов (казенного, бюджетного, автономного) определяются законами: в части автономных учреждений действует ФЗ "Об автономных учреждениях", в части бюджетных учреждений действует ФЗ "О некоммерческих организациях", в части казенных учреждений – Бюджетный кодекс РФ. Исходя из того, что учреждение может быть создано соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение), а соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается, государственные учреждения относятся к юридическим лицам, создаваемым РФ. Можно ли считать, что они создаются на основании специальных законов? По-видимому, применительно к автономным учреждениям так считать можно, и ФЗ "Об автономных учреждениях" – это специальный закон, определяющий порядок создания автономного учреждения. Вместе с тем, в ст.1 данного закона указывается, что он "определяет в соответствии с ГК РФ правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам". Соответственно, он также должен соответствовать нормам ГК РФ.
Правовое положение бюджетного учреждения определено ст.9.2. ФЗ "О некоммерческих организациях". Можно ли считать, что данная статья специального федерального закона имеет приоритет перед нормами ГК РФ?
А правовое положение казенного учреждения определено, кроме ГК РФ, Бюджетным кодексом РФ (ст.161 БК РФ). Соотнесение норм Бюджетного кодекса и Гражданского кодекса лишено всякого смысла.
В целом, оценивая законодательное регулирование правового положения государственных учреждений (казенного, бюджетного, автономного), представляется возможным сделать вывод о том, что необходима определенная унификация действующих законодательных актов и принятие единого специального закона "О государственных учреждениях и их типах".
Можно полагать, что новый п.5 ст.49 ГК РФ имеет отношение только к государственным корпорациям и государственным компаниям. Остальные юридические лица, создаваемые РФ, действуют на основании специальных федеральных законов, принятых в соответствии с ГК РФ, поэтому гражданско-правовые нормы, содержащиеся в них, должны соответствовать нормам ГК РФ, что следует из ст.3 ГК РФ.
Коммерческие и некоммерческие юридические лица с участием государства. Особенность юридических лиц с участием государства заключается в том, что они имеют целью своей деятельности не только и не столько получение прибыли, сколько решение задач государства по поставке общественных благ и удовлетворению общественных потребностей. Причем эти цели достигаются независимо от того, являются ли государственные юридические лица коммерческими организациями или некоммерческими.
В частности, в литературе высказываются предположения о том, что государственные унитарные предприятия нельзя относить к коммерческим организациям, потому что они: 1) не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели; 2) не имеют права собственности на имущество; 3) действуют в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника; 4) их образование и ликвидация зависят от воли собственника. Так, А.Н. Лякин пишет: "Прибыль не является целью деятельности государственных предприятий. Целью выступает безубыточная деятельность в интересах достижения общественного блага. Такой критерий трудно поддается количественной оценке".
В.К. Андреев отмечает, что "унитарное предприятие не сможет в полную силу заниматься предпринимательской деятельностью, если основные сделки по распоряжению имуществом оно будет совершать только с согласия органа государственной власти. Нарушен основной принцип предпринимательства – действовать самостоятельно, под свою полную имущественную ответственность". Деятельность унитарных предприятий направлена, скорее, не на извлечение прибыли, а на выполнение ими государственных задач в тех сферах деятельности, в которых получение прибыли вряд ли возможно (ввиду заведомой убыточности этих видов деятельности), поэтому унитарные предприятия следует считать некоммерческими организациями.
ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ называет случаи, когда может быть создано государственное, а также казенное предприятие.
Речь идет о тех видах деятельности, осуществление которых необходимо в силу стратегических причин (обеспечение безопасности государства), либо осуществление которых необходимо в целях решения социальных задач (в т. ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства, в силу социально-значимого характера (общественного интереса), но коммерческая составляющая таких видов деятельности незначительна, и частный капитал не может или не заинтересован их осуществлять. Кроме того, некоторые виды деятельности могут осуществлять исключительно государственные предприятия, равно как и исключительно казенные предприятия.
Для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера государство может создавать учреждения различных типов.
Являясь некоммерческими организациями, государственная корпорация, государственная компания и публично-правовая компания учреждаются государством так же для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. При этом на государственную компанию возложено оказание государственных услуг, а публично-правовая компания может создаваться как в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в т. ч. по социально-экономическому развитию регионов, так и в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.
Если государственная корпорация и государственная компания могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует таким целям, то публично-правовая компания вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено решением о создании публично-правовой компании и ее уставом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. К слову, п.4 ст.50 ГК РФ предусматривает право некоммерческих организаций осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Это еще раз подтверждает, что государственные корпорации и государственная компания выведены из-под действия ГК РФ и руководствуются специальными законами.
Вместе с тем государство может возложить поставку общественных благ на акционерные общества с участием государственного капитала, в т. ч. и со 100 % участием государства. Как правило, АО с государственным участием создаются не для генерирования прибыли, а для решения социальных, экономических, исследовательских и стратегических задач. Именно АО с государственным участием задействованы в реализации длительных инвестиционных проектов, прибыль от реализации которых может быть получена через большие промежутки времени (5-10 лет). Более того, некоторыми видами деятельности могут заниматься только АО с государственным участием.
При этом АО являются коммерческими организациями в соответствии с российским законодательством. Но осуществляя поставку общественных благ, они руководствуются режимом общественного интереса, т. е. осуществляют деятельность, не связанную с извлечением прибыли, а направленную на решение определенных социально-значимых и общественно-полезных задач государства. Для осуществления этих же самых социальных, управленческих или иных общественно полезных функций государством учреждаются государственные корпорации, государственные компании, а также государственные учреждения различных типов, являющиеся некоммерческими организациями.