Представляется необходимым обратить внимание на положение Федерального закона о публично-правовых компания, предусматривающее возможность создания публично-правовой компания путем реорганизации акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. Иными словами, имеет место реорганизация коммерческой организации – АО со 100 % участием государства – в некоммерческую на основании специального закона о такой реорганизации. В связи с этим возникает вопрос вообще о целесообразности деления юридических лиц, в т. ч. и государственных юридических лиц, на коммерческие и некоммерческие.
Как известно, действующий ГК РФ проводит различие между коммерческими и некоммерческими юридическими лицами по двум признакам: первый – целью деятельности коммерческих организаций является получение прибыли, второй – распределение полученной прибыли между участниками коммерческой организации.
Еще в римском праве отличия целей создания юридических лиц замечали в том, что одни из юридических лиц создаются только для удовлетворения собственных потребностей учредителей, другие – для достижения определенных общественно полезных, альтруистических целей. Деление юридических лиц в зависимости от целей их деятельности на коммерческие и некоммерческие, закрепленное действующим ГК РФ, известно давно. Так, в средневековой Европе в имущественном обороте участвовали не только коммерческие юридические лица (товарищества, общества, корпорации, компании и т. п.), но и некоммерческие (учреждения, институты и др.) В дореволюционной России предусматривалась возможность существования отличных от торговых организаций частных установлений с правами юридического лица (больницы, богадельни, училища, музеи, публичные библиотеки), которые могли быть учреждаемы исключительно с целью благотворительности, содействия просвещению, народному здравию или иной общеполезной целью.
Вместе с тем следует признать, что данный критерий не позволяет четко разграничить коммерческие и некоммерческие организации. С одной стороны, закон допускает право некоммерческих организаций при определенных условиях заниматься деятельностью, приносящей доходы, в соответствии с законами о государственных корпорациях и государственной компании – заниматься предпринимательской деятельностью. С другой стороны, ничто не мешает коммерческим организациям помимо получения прибыли преследовать так называемые "идеальные" цели, т. е. культурные, научные, социальные, образовательные и т. д. Как отмечает В.В. Кванина, "достижение общественных благ – конечная цель деятельности любой организации независимо от того, к какому виду юридических лиц она относится (за отдельным исключением)".
Другими словами, дело самого учредителя юридического лица определять цели деятельности той организации, которую он учреждает и наделяет ее имуществом, обособляя (выделяя) это имущество. Это обособление преследует, прежде всего, цель ограничить ответственность самих учредителей (участников) от ответственности создаваемого юридического лица. Но это же обособленное имущество может использоваться для достижения любых целей: как связанных с извлечением прибыли, так и не связанных.
Например, в сфере оказания медицинских услуг сегодня осуществляют деятельность как различного типа государственные учреждения (и бюджетные, и автономные, и казенные), так и коммерческие организации различных форм (преимущественно ООО и АО).
Исходя из понятий, определенных в законах, регламентирующих правовое положение государственных учреждений,и автономные, и бюджетные учреждения создаются публичными образованиями для реализации полномочий государства в социальной сфере (науке, образовании, здравоохранении, культуре и иных сферах). Специфика правового положения учреждения определяется именно тем, что происходит обособление имущества учредителя и закрепление этого имущества за учреждением для достижения уставных целей.
В соответствии с государственным (муниципальным) заданием (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение и бюджетное учреждение осуществляют деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг, относящихся к их основным видам деятельности в сферах науки, культуры, здравоохранения, образования и пр.
Кроме государственного (муниципального) задания и обязательств перед страховщиком по обязательному социальному страхованию автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.
Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах науки, здравоохранения, культуры и иных сферах, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Иными словами, и бюджетное, и автономное учреждения осуществляют деятельность, приносящую доход, но в той мере, в какой она отвечает интересам и целям учредителя.
Коммерческие организации в соответствии с действующим законодательством имеют целью своей деятельности получение прибыли, но, оказывая услуги в сфере здравоохранения (да и в любых иных социально-значимых и общественно-полезных сферах), они тем самым решают задачи в социальной сфере, которые государство либо не в состоянии решить, либо решает неэффективно. Иными словами, частные коммерческие организации "входят" в сферу оказания общественных услуг.
Участвуя в АО, являющимся коммерческой организацией, государство преследует цель удовлетворения общественных потребностей и общественных интересов, в связи с чем неизбежен конфликт между задачами АО, связанными с получением прибыли, и социальными, экономическими и политическими задачами государства как акционера такого АО. В смешанном АО, где наряду с государством присутствуют другие частные инвесторы (акционеры) возможен конфликт между интересами (как коммерческими, так и некоммерческими) последних и интересами государства. Во избежание конфликта государство должно определить цели АО, в котором оно является акционером, предусмотрев их коммерческие цели, а также цели, связанные с выполнением общественнозначимых, социальных задач государства.
Управление в юридических лицах с участием государства. Государство, выступая единственным учредителем (участником, акционером), осуществляет управление такими юридическими лицами, формируя их органы. Управление в таких организациях строится по совершенно иной модели, нежели управление в частных юридических лицах. На наш взгляд, эффективность того или иного государственного юридического лица зависит именно от качества управления, т. е. от того, насколько и каким образом государство как учредитель (участник) осуществляет контроль в управлении.
Управление унитарных предприятий, а также учреждений имеет административный характер, заключающийся в том, что уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие от имени государства права собственника имущества предприятия, (учреждения) назначают единоличный исполнительный орган. Так, единоличным исполнительным органом унитарного предприятия является руководитель (директор, генеральный директор), который назначается собственником имущества унитарного предприятия, организует выполнение решений собственника имущества унитарного предприятия и подотчетен ему. Руководитель унитарного предприятия при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно. Он несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в т. ч. в случае утраты имущества унитарного предприятия. При этом собственник имущества унитарного предприятия не отвечает за принимаемые им решения, которые должен выполнять руководитель унитарного предприятия и о которых он отчитывается перед собственником.
Таким образом, права публичного собственника осуществляют федеральные органы исполнительной власти, а именно государственные служащие – чиновники. Какого-либо интереса в повышении эффективности деятельности унитарного предприятия (равно и учреждения) чиновник не имеет. Чиновник не несет и ответственности за результаты деятельности такого предприятия.
И.В. Дойников в связи с этим пишет, что механизм принятия управленческих решений на государственных предприятиях отличается объективно повышенным бюрократизмом: важные решения принимаются или "наверху", над предприятиями, или по согласованию "с верхом". При этом при принятии решений обычным недостатком становится превалирование личных связей над интересами дела.
Государственный чиновник, осуществляющий управление унитарным предприятием, имеет собственные частные интересы, которые расходятся с требованиями эффективности. В лучшем случае это может быть связано с принятием экономически нецелесообразных решений по инвестиционным проектам, занятости, ценам. В худшем случае это может быть прямая коррупция с извлечением доходов от контроля над предприятиями, в то время как издержки этих решений будут оплачены из кармана налогоплательщика.
Действующие федеральные законы о государственных корпорациях устанавливают следующую структуру управления: наблюдательный совет (совет директоров) – высший орган управления, коллегиальный исполнительный орган – правление, единоличный исполнительный орган – генеральный директор.
"В отсутствии участников, членов государственной корпорации формирование органов этих юридических лиц прямо или косвенно осуществляется государством". Государство контролирует управление корпорациями только через назначение своих представителей в Наблюдательный совет (совет директоров) и через назначение единоличного исполнительного органа. Причем членами наблюдательного совета могут быть и являются государственные служащие.
Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ "О внесении изменений в ФЗ "О некоммерческих организациях" и отдельные законодательные акты РФ" было предусмотрено, что в состав высшего органа управления государственной корпорации могут входить члены, не являющиеся государственными гражданскими служащими. Порядок же участия членов Правительства РФ и государственных служащих в высших органах управления государственных корпораций устанавливает само Правительство РФ.
Наконец, предусмотрено, что высший орган управления государственной корпорации вправе создавать комитеты, комиссии по вопросам, отнесенным к его компетенции, для их предварительного рассмотрения и подготовки.
Аналогичная структура управления установлена для государственной компании и для публично-правовой компании. Так, в соответствии с ФЗ "О публично-правовых компаниях" органами управления публично-правовой компании являются наблюдательный совет публично-правовой компании, генеральный директор публично-правовой компании, а также правление публично-правовой компании в случае, если его создание предусмотрено решением о создании публично-правовой компании.
Вместе с тем ни ФЗ "О некоммерческих организациях", ни специальные законы о государственных корпорациях и компании не содержат каких-либо положений, касающихся ответственности членов Наблюдательного совета (или совета директоров), членов правления и Генерального директора за убытки, причиненные госкорпорации (компании) их действиями (бездействием). Исключением в этом плане является ФЗ "О публично-правовых компаниях", п.6 ст.6 которого предусматривает, что Федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании публично-правовой компании, вправе требовать, действуя от имени публично-правовой компании, возмещения убытков, причиненных публично-правовой компании по вине органов управления публично-правовой компании.
Таким образом, анализ юридических лиц с участием государства позволяет сделать следующие выводы.
Существует достаточно организационно-правовых форм и уникальных по своему статусу субъектов права, посредством учреждения которых государство осуществляет экономическую, социальную и иную общественно-полезную деятельность. Анализ действующих законодательных актов, определяющих правовое положение государственных учреждений, государственных корпораций, государственной компании и публично-правовых компаний показывает, что все они создаются для осуществления социальных, управленческих и иных общественно·-полезных функций некоммерческого характера. Некоторые такие организации дублируют друг друга: например, статус государственной компании существенно не отличается от статуса государственной корпорации. Публично-правовая компания отличается тем, что на нее возлагается выполнение более широких функций (по сравнению с госкорпорациями и госкомпанией), а также выполнение полномочий публично-правового характера. Вместе с тем, структура управления, компетенция органов государственной корпорации и государственной компании, а особенно публично-правовой компании, приближена к структуре управления АО со 100 % участием государства.
В связи с этим представляется необходимой оптимизация организационно-правовых форм организаций (как коммерческих, так и некоммерческих), учреждаемых государством. Можно полагать, что применительно к государственным юридическим лицами деление на коммерческие и некоммерческие становится не актуальным.