Создание системы бесплатного всеобщего школьного образования выпадает из рыночного механизма, требующего платить за все жизненные блага, но зато оно дает всем детям равные стартовые условия, во всяком случае с точки зрения возможности проявления своих дарованных природой умственных способностей.
Однако этого мало – необходимо устранять и другие барьеры, затрудняющие людям равный старт на рынке труда и в бизнесе. Как же государство может этого добиться?
Прежде всего необходимо не допускать дискриминации при найме на работу по этническим или иным признакам. Это весьма актуально для России, где в городах с наивысшей экономической активностью и наибольшими заработками часто невозможно найти работу только потому, что человек приехал из другой местности и у него нет регистрационной отметки в паспорте (получить ее до последнего времени можно было лишь при уплате большого регистрационного сбора в пользу города).
В идеале желательно помогать еще и начинающим предпринимателям, поскольку выходцы из беднейших семей просто не могут собрать сумму, достаточную для начала собственного дела. Вот почему во многих развитых странах мира существуют специальные программы государственной поддержки начинающих предпринимателей (например, создаются так называемые бизнес-инкубаторы – центры, где начинающие предприниматели могут почти бесплатно получить место для своего офиса и консультации специалистов).
Способ ликвидации неравенства в доходах за счет поощрения трудовой и предпринимательской активности граждан – самый эффективный, но и самый трудный для реализации. Именно поэтому пока еще большинство даже самых развитых стран мира вынуждено пользоваться наиболее прямолинейным методом сглаживания различий в благосостоянии – изъятием части доходов граждан с помощью системы прогрессивного налогообложения и использованием собранных средств для оплаты программ социальной помощи беднейшим слоям населения (то, о чем мы уже говорили выше).
Таким образом, основные функции современного государства в сфере экономики весьма многообразны.
Лекция 16. Проблемы государственных финансов и налогов
Источники финансирования государственных расходов
Для того чтобы исполнять те функции, которые были рассмотрены нами выше, государству в лице правительства нужны денежные средства. Главным источником этих средств является налогообложение доходов и имущества граждан, фирм и иных организаций.
Налогообложение – механизм изъятия части доходов граждан и фирм в пользу государства для решения общенациональных задач.
Налогообложение может быть осуществлено различными способами, и выбор наилучшего способа – одна из сложнейших экономических проблем, которую каждой стране приходится решать самостоятельно. Что касается размера налогообложения, то он зависит от задач, которые общество возлагает на государство. Чем серьезнее эти задачи, тем большая сумма средств нужна государству на их решение и тем тяжелее будет в стране налоговое бремя.
Каждая страна вынуждена решать в сфере налогообложения две основные проблемы:
1) как лучше собирать налоги;
2) сколь велики могут быть налоги.
Механизмы налогообложения. Способы сбора налогов совершенствовались человечеством тысячелетиями. Скажем, еще во времена Римской империи государство начало взимать налоги как прямые, так и косвенные.
Когда мы говорим о прямом налоге, то имеем в виду сбор в пользу государства, взимаемый с каждого гражданина или хозяйственной организации. Размер этого сбора может зависеть от различных факторов, но чаще всего он устанавливается в зависимости от размера доходов или стоимости имущества.
Примером прямого налога может служить подушная подать, т. е. налог, взимавшийся с каждой "живой души". Это предок нынешнего подоходного налога, который обязаны платить все граждане.
Косвенный налог – механизм иного рода. Такой сбор в пользу государства берется с граждан или хозяйственных организаций только при осуществлении ими определенных действий. Скажем, в нынешней российской действительности косвенными налогами являются акцизы на отдельные виды товаров (в частности, табачные, ювелирные и винно-водочные изделия) или налоги на продажу жилья.
Акциз – налог, взимаемый с покупателя при приобретении некоторых видов товаров и устанавливаемый обычно в процентах к цене этого товара.
Как мы уже упоминали выше, акцизные налоги широко распространены во всем мире и нередко составляют немалую часть той конечной цены, которую уплачивает за товар покупатель.
Использование акцизных налогов (особенно когда оно сочетается с разумной экономической политикой в других сферах) позволяет укрепить бюджет и дать стране средства для развития.
Современные налоговые механизмы крайне разнообразны (только в России используется примерно 40 различных налогов) и регулируются специальным законом – Налоговым кодексом Российской Федерации (далее – НК РФ). Некоторые налоги по своей экономической природе достаточно специфичны и скорее напоминают цены. К этой категории особенно близка государственная пошлина.
Пошлина – плата, взимаемая государством с граждан и хозяйственных организаций за оказание им определенного вида услуг или выдачу разрешения на осуществление определенной деятельности. Например, государство берет с россиян пошлину в следующих случаях:
• за оформление свидетельств о браке и рождении детей;
• выполнение процедуры расторжения брака;
• подтверждение права на получение наследства;
• принятие жалобы к рассмотрению в суде и т. п.
Практически эти пошлины оплачивают те услуги, которые государственные службы оказывают обращающимся к ним гражданам, а само государство действует как один из продавцов услуг на рынке. В форме пошлины взимаются налоги с иностранных и российских фирм за право ввоза и продажи на территории России товаров иностранного производства.
Масштаб налоговых изъятий. Система налогообложения имеет древние корни, и опыт человечества в этой сфере огромен. По сей день не утихают споры о том, как лучше устроить налоговую систему и каковы должны быть уровни ставок налогообложения.
С одной стороны, чем большую долю доходов граждан и фирм государство концентрирует в своих руках, тем лучше оно может помочь социально незащищенным группам граждан активнее поддержать развитие в стране образования, здравоохранения и науки. С другой стороны, имеющийся мировой опыт показывает, что чем сильнее налоговый гнет на экономику, тем хуже она развивается. Проблема уровней налогообложения чрезвычайно остра и для России. Нет года, чтобы на заседаниях законодательных и исполнительных органов власти не возникало острейших споров о том, как изменить налоги и способы их сбора. Споры идут прежде всего об общем уровне налогообложения.
Многие российские предприниматели, экономисты, политики считают, что уровень налогообложения в нашей стране чрезмерно высок и это убивает у людей стимул к труду и предпринимательской деятельности. Действительно, в нашей стране отношение общего объема обязательных платежей к ВВП равно 35–36 %. Но если отбросить налоги с нефтедобывающих компаний, налоговая нагрузка на экономику составит примерно 27,4 %.
Это довольно много по международным меркам, хотя и не является мировым рекордом: например, в США аналогичный показатель составляет 26,8 %, в Великобритании – 37,1 %, в Дании – 49 %, а в Швеции – 57 %.
Критике подвергаются и ставки конкретных налогов, например налога на добавленную стоимость (НДС), пошлин на ввозимые в Россию продовольствие и автомобили, акцизов на алкогольные напитки, специального налога на поддержку сельского хозяйства и т. д.
За каждой из таких дискуссий – противоречивые интересы различных групп общества. Например, представители аграрного сектора постоянно требуют увеличения пошлин на ввозимое в Россию продовольствие. Взимание таких пошлин делает импортные продукты питания более дорогими, а значит, падают спрос на них и доходы фирм-импортеров. Это, естественно, облегчает сбыт продовольствия отечественного производства.
Против таких повышенных пошлин, однако, столь же резко выступают мэр Москвы и мэр Санкт-Петербурга. Их заботит продовольственное снабжение этих огромных городов, и они хорошо помнят, как всегда трудно было эту задачу решать только с помощью отечественных производителей. Кроме того, в Москве и Санкт-Петербурге сосредоточено огромное количество фирм – импортеров продовольствия (московские магазины на 75 % обеспечиваются за счет импортных продуктов). И если эти фирмы-импортеры и торговые сети будут успешно вести свои дела, то с них можно будет взять большие местные налоги – те, что идут прямиком в городской бюджет.
В силу такого и иных подобного рода конфликтов система налогов в любой стране всегда формируется как компромисс между интересами различных групп общества, а также между интересами страны в целом и ее отдельных регионов.
Именно поэтому не существует однозначных правил построения налоговых систем, хотя экономической науке известно немало проверенных вековой практикой принципов налоговой политики. Но каждая страна использует эти принципы по-своему, в зависимости от стоящих перед ней задач.
Организация государственной финансовой деятельности
Все налоги поступают в распоряжение государственных органов управления различного уровня и становятся основой их бюджетов. Федеральные налоги идут в федеральный бюджет, а местные налоги – в бюджеты местных органов власти.
Бюджет – сводный план сбора доходов и использования полученных средств на покрытие расходов федеральных или местных органов государственной власти.
При этом федеральный бюджет Российской Федерации утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации – высшей законодательной властью страны, а затем подписывается Президентом. Правительство РФ готовит проект бюджета и отвечает за его исполнение. Оно организует через Минфин России и Федеральную налоговую службу сбор доходов и осуществление (через государственные службы) расходов по направлениям в размере, установленном в бюджете.
Такое разделение прав и обязанностей между законодательной и исполнительной ветвями власти помогает поставить расходование средств налогоплательщиков под контроль высшей выборной власти и избежать бездумной или корыстной траты денег государственными чиновниками.
Перечень статей государственных расходов показывает, что они являются отражением тех функций государства, о которых говорилось выше. Выполняя эти функции, государство покупает товары (например, вооружение и обмундирование для армии) и услуги (например, отправку и получение почты для государственных учреждений). Кроме того, осуществляя социальные программы, оно выплачивает пособия беднякам (такие пособия обычно называют социальными трансфертами, от англ. transfer – передача).
Отсюда легко прийти к выводу, что построение бюджета должно подчиняться несложному уравнению
Расходы на покупку товаров и услуг + Социальные трансферты =
= Поступления налогов и пошлин.
Если доходы будут больше расходов, то у государства образуется профицит – избыток средств; если доходы будут меньше планируемых расходов, то возникнет дефицит – недостаток средств.
Управлять государственными финансами на основе этой формулы на самом деле крайне сложно: от правительства все время требуют новых и новых расходов. Требуют бедняки и пенсионеры, требуют отрасли, находящиеся в кризисном положении, требуют учителя, ученые, армия, и этот список просителей длинный и внушительный. У каждого просителя свои аргументы, но финансовые ресурсы государства не бесконечны.
Если государство уступает всем этим просьбам, то в конце концов сумма обещанных расходов начинает превышать возможные доходы государства от налогообложения, и бюджетное тождество превращается в неравенство:
(Расходы на покупку товаров и услуг + Социальные трансферты) >
> Поступления налогов и пошлин.
Это и означает, что государственный бюджет составлен с дефицитом.
Дефицит государственного бюджета финансовая ситуация, возникающая, когда государство намечает осуществить расходы на сумму большую, чем может реально получить доходов за счет всех видов налогов и платежей. Например, в годы экономического кризиса конца XX в. бюджет Российской Федерации был дефицитен. Если в декабре 1993 г. дефицит бюджета страны составлял 16 % по отношению к доходам государства, то в декабре 1994 г. уровень дефицита достиг уже 35 % (что в абсолютном выражении равнялось 50,8 трлн руб.). В начале XXI в., преимущественно за счет роста пошлин на экспорт быстро дорожавшей на мировых рынках нефти, российский бюджет стало возможным сводить с профицитом. Появление дополнительных денег позволило Правительству Российской Федерации начать реализацию ряда национальных проектов, например, таких как "Доступное жилье".
Стоило в 2008 г. цене нефти на мировых рынках пойти резко вниз, как профицит российского бюджета опять растаял, и в декабре 2008 г. министр финансов Российской Федерации Алексей Кудрин заявил, что в 2009 г. российский бюджет будет опять – впервые за последние 10 лет – сведен с дефицитом в размере 1,5–2,5 трлн руб. Преобладание расходов над доходами планируется компенсировать из средств Резервного фонда, объем которого, по данным на 1 декабря 2008 г., составил 3,66 трлн руб.
Бюджетный дефицит и государственный долг
Мировая практика знает четыре основных способа справиться с дефицитом бюджета государства:
1) сокращение бюджетных расходов;
2) изыскание источников дополнительных доходов;
3) выпуск (эмиссия) необеспеченных денег, используемых для финансирования государственных расходов (именно так обстоят дела в Зимбабве, о рекордной инфляции в которой мы упоминали выше);
4) государственные заимствования (одалживание денег у граждан, банков, хозяйственных организаций, других государств и иностранных финансовых организаций).
Рассмотрим каждый из этих способов более подробно.
Сокращение бюджетных расходов. Этот путь преодоления бюджетного дефицита внешне самый простой, а на самом деле самый болезненный. Именно поэтому России никак не удается пойти по нему, хотя возможности здесь огромные, поскольку отечественная экономика обслуживается государственным бюджетом в невероятно высокой степени.
Причина проста: государство обычно финансирует те нужды общества, которые больше никто финансировать не хочет или не может, поэтому сокращение бюджетных расходов неизбежно влечет весьма нежелательные последствия.
Скажем, государство сейчас финансирует почти всю сферу образования. В других странах значительная доля образовательных услуг оказывается за плату, и немалую. Например, обучение в наиболее престижных американских университетах обходится студенту в 15–18 тыс. дол. в год. Но в России для большинства граждан пока не по силам учить своих детей в школах и вузах за плату, хотя она ниже, чем в США. Если государство в этой ситуации откажется поддерживать из rocбюджета систему образования, то молодежь лишится шансов на его получение, а школьные и вузовские педагоги окажутся на улице, в толпе безработных.
Максимум, что может себе пока позволить российское государство, – понемногу урезать различного рода социальные расходы и трансферты.
В результате государственные школы и больницы перестанут получать деньги на ремонт своих помещений и покупку учебных пособий, библиотеки и музеи лишатся возможности расширять свои фонды и ремонтировать залы, а многодетные семьи не смогут купить малышам новую одежду. Нередко приходится сокращать расходы и на армию, что ведет к досрочному увольнению в запас кадровых офицеров и закрытию военных заводов.
Такие ситуации характерны для всех стран, а не только для России. Например, летом 1996 г. во Франции начались крайне ожесточенные дискуссии по поводу планов правительства сократить численность армии и тем самым уменьшить дефицит бюджета. Возражали не только сами военные, но и мэры городов, где размещены воинские части и объекты. Их логика была проста: уйдут военные – станет меньше клиентов в магазинах и ресторанах города. Доходы владельцев этих фирм упадут, а значит, сократятся поступления налогов в городские бюджеты.
Урезание социальных программ и трансфертов обычно ведет к росту напряженности в обществе и подрывает его политическую стабильность, поэтому на такой шаг правительства идут в самую последнюю очередь, если не удается реализовать другие три способа преодоления дефицита бюджета.
Изыскание источников дополнительных доходов бюджета. Конечно, лучший способ покрытия дефицита бюджета – привлечение дополнительных доходов, однако реально решить такую задачу крайне трудно. Конечно, можно попытаться повысить налоги или пошлины, но это путь опасный. Экономическая наука давно обнаружила, что чрезмерное повышение налогового бремени ведет не к росту, а сокращению налоговых доходов государства.
Причин тому две:
1) люди теряют интерес к труду, если слишком большая доля их заработков отбирается государством;
2) начинают прятать свои доходы от налогообложения, и тогда в стране быстро развивается теневая экономика, а хозяйственные отношения криминализируются.
Недаром же история всех стран и народов полна примеров поразительной изворотливости, которую люди издавна проявляли при изобретении способов уклонения от налогов – законных или незаконных. Например, в XIX в. в Англии ввели налог на рабочих собак, исчислявшийся пропорционально числу собачьих хвостов в хозяйстве. И англичане немедленно начали купировать хвосты своим сторожевым собакам – дескать, "нет хвоста – нет налога". Так возникла порода бесхвостых овчарок – бобтейлов, существующих и по сей день.
Немалую изобретательность в уклонении от налогов проявляют и граждане нашей страны. В последние годы правительству удавалось получить не более 50–60 % от причитающихся ему налогов. Остальное граждане и фирмы всевозможными способами прятали от глаз налоговой инспекции.
К сожалению, в борьбе граждан с налоговыми службами государства победителей по большому счету не бывает. Ведь сокращение налоговых поступлений при неослабевающих требованиях к государству дать деньги загоняет правительство в угол, и тогда оно в отчаянии выбирает самый опасный, эмиссионный, способ покрытия своих расходов.
Выпуск (эмиссия) необеспеченных денег. Самый легкий и самый опасный способ "затыкания дыр" в бюджете – выпуск (эмиссия) государством денег сверх реальных потребностей экономики (т. е. больше, чем соответствует рассмотренному нами выше уравнению обмена). Конечно, государству, монополизировавшему право на эмиссию денег, нетрудно напечатать дополнительные денежные знаки и выплатить ими повышенную зарплату своим служащим, офицерам, учителям и врачам.