Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма стал Закон Российской Федерации "Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республики в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", в котором был зафиксирован принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета.
Минимальный бюджет – объем доходов местного бюджета, покрывающий гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. Минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм.
В 1994 г. в соответствии с указами Президента Российской Федерации в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и региональными бюджетами – передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы.
Процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился, поэтому предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам. Передача расходов из бюджетов верхнего уровня в бюджет нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами. Следует устранить встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются вниз.
Все это требует более четкого разграничения бюджетных полномочий между различными уровнями власти; фиксирования в федеральных и региональных законодательных актах согласованных пропорций в совместных налогах; создания механизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности, гласности, равенства возможностей получения помощи и льгот для всех территорий.
26. Цели и формы бюджетного выравнивания
Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является проблема бюджетного выравнивания, или сбалансированности. Различаются понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизонтального выравнивания).
Смысл и цели вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными.
Вертикальное выравнивание - это процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). Принцип вертикальной сбалансированности предъявляет требования как к вышестоящему уровню власти, так и к региональным и местным бюджетам.
Вертикальное выравнивание устраняет несоответствия между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая большими возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов, направляя в их доходы какую-то часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета Российской Федерации.
На региональные и местные власти накладывается ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг государственными учреждениями и организациями или через частный сектор.
Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов .
Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов). Проявления неравенства регионов рассматриваются аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения.
Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных пособий, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, развернувшийся и продолжающийся экономический кризис, а также процессы приватизации, сопровождающиеся массовым отказом тысяч предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы. Все это приводит в ближайшем будущем к увольнению излишней численности работников, которые вынуждены обращаться за социальной защитой к государству.
В процессе горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном минимуме, связанные с уровнем цен региональных потребительских рынков.
В последние годы в Российской Федерации в методологии бюджетного выравнивания осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления.
Бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан.
27. Межбюджетные отношения
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения основываются на принципах :
1) распределения и закрепления расходов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
2) разграничения на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
3) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
4) выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
5) равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации. В основу процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджета субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 % от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.
Для обеспечения расходов территориальных бюджетов Российской Федерации они должны иметь соответствующие доходы. Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.
Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.
Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.
К собственным доходам относятся трансферты. В трансферты входят:
1) субвенция – фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджета;
2) дотация – единовременная выплата без целевого назначения, выдается в случаях, когда закрепленных и регулируемых доходов недостаточно для покрытия текущих расходов;
3) субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
4) бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возрастной и возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем 3 года) по разным видам таких доходов.
28. Межбюджетные трансферты
Межбюджетные трансферты , являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции :
1) возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;
2) способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в т. ч. решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;
3) служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности и наращиванию налогового потенциала.
Для федерального центра трансферты – это статьи расходов федерального бюджета в условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в т. ч. временной: федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Российской Федерации.
Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах включает обусловленные и безусловные ассигнования.
Обусловленные трансферты предполагают наличие определенных условий их предоставления, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств в собственных бюджетах.
Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигнования бюджета получателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Потребность в трансфертах в условиях России связана с необходимостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая существующую дифференциацию в уровнях социально-экономического развития регионов и соответственно значительные различия в уровнях бюджетного потенциала регионов.
В процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений, для того чтобы разделение ответственности за осуществление расходов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов :
1) государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями;
2) услуги, оказываемые на благо нескольких территориальных образований, должны предоставляться на уровне области;
3) услуги, положительный эффект которых проявляется в масштабах всей страны, должны представляться федеральными властями.
Субвенция – фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной и безвозвратной основе для целевого финансирования расходов бюджета. Субвенция имеет две особенности:
1) она используется в течение оговоренного срока, при просрочке субвенция подлежит возврату предоставившему ее органу;
2) ее используют для выполнения конкретных целей.
Дотация – единовременная выплата без целевого назначения, выдается в случаях, когда закрепленных и регулируемых доходов недостаточно для покрытия текущих расходов.
Субсидия – бюджетные средства, предоставляемые бюджетам другого уровня физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возрастной и возмездной основе на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года.
Важным компонентом межбюджетных трансфертов является Федеральный фонд поддержки регионов. Финансовая помощь из него осуществляется на основе норматива финансовых средств на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.
29. Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений
Бюджетный федерализм может быть эффективным средством разрешения финансово-экономических противоречий в Российской Федерации, фактором обеспечения единства экономического пространства, роста экономического потенциала страны и укрепления нашей страны. Для достижения этой цели отношения бюджетного федерализма должны совершенствоваться и развиваться в соответствии с объективными интересами РФ.
Для совершенствования межбюджетных отношений можно применить:
1) становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом;
2) децентрализацию бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра.
Интересы государства требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом. Наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики. Он должен обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.
Сильный федеральный бюджет должен подкрепляться бюджетной политикой . Принципами такой политики являются:
1) активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления;
2) использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала;
3) создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности;
4) обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосуарственной безопасности государства.
Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в:
1) усилении его координирующей и стабилизирующей функций;
2) формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости;
3) создании условий эффективного функционирования государственной власти.
Укрепление федерального бюджета должно проявиться в развитии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и, соответственно, консолидированных бюджетов республик краев, областей.
Консолидированный бюджет Российской Федерации - это расчетный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.
Стабилизации федерального бюджета будут способствовать следующие условия:
1) завершение процесса разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти;
2) разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи субъектам Федерации федеральных объектов финансирования;
3) увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов;
4) восстановление инвестиционной функции федерального бюджета;
5) обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в т. ч. реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды.
Договорные отношения могут способствовать разрешению противоречий между бюджетами разных уровней и усиливать их в зависимости от конкретного содержания.
30. Понятие и виды доходов бюджета
Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. К неналоговым доходам относятся:
1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности;
2) доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
3) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности;
4) доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
5) иные неналоговые доходы.
Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К ним относятся:
1) налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ;
2) неналоговые доходы;
3) иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.
Регулирующие доходы бюджетов – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Нормативы отчислений определяются Бюджетным кодексом РФ или законом о бюджете уровня бюджетной системы.