Так как в функции Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности входит рассмотрение исключительно вопросов экологического характера, то формально возникают основания для отнесения ее к органам специальной компетенции в сфере экологического управления. Однако это было бы не вполне корректным в связи с тем, что данная комиссия является всего лишь одним из рабочих инструментов Совета Безопасности РФ, а Совет Безопасности РФ, в свою очередь, представляет собой совещательный орган при Президенте РФ. Следовательно, Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, как и Совет Безопасности РФ в целом, не являются именно органами управления. Они – часть механизма, обеспечивающего деятельности органа общей компетенции – Президента РФ.
Следующим органом общей компетенции в сфере природопользования и охраны окружающей среды является Правительство РФ. В соответствии со ст. 18 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ обладает следующими полномочиями в сфере природопользования и охраны окружающей среды:
– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Кроме этого, п. г) ч. 1 ст. 114 Конституции РФ наделяет Правительство РФ полномочиями по управлению федеральной собственностью. Соответственно речь идет и о природных ресурсах, находящихся в федеральной собственности (недра и большинство полезных ископаемых, земли лесного фонда РФ, большинство водных объектов и др.).
Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ как органы общей компетенции также обладают рядом полномочий в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды. Они установлены в ст. 72–73 Конституции РФ, ст. 21 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и других документах и в основном дублируют полномочия Правительства РФ на региональном уровне (реализация экологической политики государства, защита прав и свобод граждан в области природопользования и охраны окружающей среды, управление природными ресурсами и др.).
Органами специальной компетенции в сфере экологического управления на федеральном уровне в соответствии с указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" являются:
1. Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России).
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы).
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра).
2. Министерство сельского хозяйства РФ.
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).
Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство).
Наиболее важным и обладающим самыми широкими полномочиями органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России). В п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", установлено, что "Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы".
Министерству природных ресурсов и экологии РФ подведомственны две федеральные службы (Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования) и три федеральных агентства (Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию и Федеральное агентство лесного хозяйства).
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" Росгидромет осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 № 370" Росприроднадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" Росводресурсы осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.
В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденном постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736, Рослесхоз осуществляет функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
Наконец, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.
Органом специальной компетенции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды является Министерство сельского хозяйства РФ. В постановлении Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" закрепляются его функции (выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; в сфере рыбного хозяйства и рыбоводства; в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по их государственному мониторингу и др.).
В ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство по рыболовству.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" Россельхознадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 "О Федеральном агентстве по рыболовству" Росрыболовство осуществляет функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации (за некоторым исключением), по управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства) и др.
Органы, на которые возложены отдельные функции по экологическому управлению:
1. Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Одной из функций Минздрава России в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации" является выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
2. Министерство энергетики РФ (Минэнерго России). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 "О Министерстве энергетики Российской Федерации" в функции данного министерства входит выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности; в сфере энергосбережения и др.
3. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Одной из важнейших функций МЧС России является защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, что закреплено в указе Президента РФ от 11.07.2004 № 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий".
4. Министерство внутренних дел РФ (МВД России). Об экологической функции органов полиции шла речь в главе 3 данного учебника. По этой причине здесь мы не останавливаемся на этой проблеме.
5. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В число ее функций входят выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере технологического и атомного надзора, контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и др., что закреплено в постановлении Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору".
6. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) находится в подчинении Правительства РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" направлениями деятельности Роспотребнадзора являются выработка и реализация государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере разработки и утверждения государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов и др.
7. Федеральная таможенная служба (ФТС России) находится в подчинении Правительства РФ. К полномочиям этого государственного органа в соответствии постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 "О Федеральной таможенной службе" (вместе с "Положением о Федеральной таможенной службе") относятся проведение санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора.
8. Федеральная служба безопасности (ФСБ России) – находится в подчинении Президента РФ. Указом Президента РФ от 11.08.2003 № 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности
Российской Федерации" определяется, что в число полномочий ФСБ России входят охрана государственной границы РФ, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов и др.
9. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) находится в подчинении министерства экономического развития РФ. В ведении Росреестра в соответствии с постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" (вместе с "Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии") находятся вопросы ведения государственного кадастра недвижимости, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственного земельного надзора и др.
10. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) находится в подчинении министерства экономического развития РФ. Росимущество обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах) и др. (п. 5.32 постановления Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом").
5.3. Государственный экологический надзор
Организация и осуществление государственного экологического надзора является одной из важнейших функций государственного экологического управления. От качества ее реализации во многом зависит эффективность охраны окружающей природной среды и рациональное использование природных ресурсов.
В ч. 1 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" предпринята попытка дать определение государственного экологического надзора: "Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее – юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности".
Очевидно, что легальная дефиниция государственного экологического надзора является слишком громоздкой и трудно воспринимаемой. Поэтому сократим определение данного понятия до нижеследующего.
Государственный экологический надзор – это деятельность уполномоченных государственных органов:
1) по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований нормативно-правовых актов путем проведения проверок;
2) по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований субъектами права при осуществлении ими своей деятельности.
Виды государственного экологического надзора (ч. 2 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды"):
– государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
– государственный земельный надзор;
– государственный надзор в области обращения с отходами;
– государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;
– государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;
– государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
– государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;
– государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
– государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;
– федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана);
– федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;
– федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;
– федеральный государственный охотничий надзор;
– государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
– государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.