Государственный экологический надзор проводится уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор).
В соответствии с ч. 6 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды", "Федеральный государственный экологический надзор организуется и осуществляется при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в утверждаемый уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечень".
Федеральный государственный экологический надзор проводится на основе Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами в пределах своей компетенции.
В соответствии с п. 2 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре "Федеральный государственный экологический надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны окружающей среды, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений". Он проводится посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии с ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (ст. 9-14).
Региональный государственный экологический надзор проводится органами исполнительной власти субъектов РФ при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, подлежащих государственному экологическому надзору. Исключение составляют объекты, подлежащие федеральному экологическому надзору.
Ч. 8 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" специально оговаривает ситуацию, которая может возникнуть в сфере надзора при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства. Так, если при строительстве или реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, то государственный экологический надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Основную категорию должностных лиц, осуществляющих государственный экологический надзор, составляют государственные инспекторы в области охраны окружающей среды. Ч. 1 ст. 66 ФЗ "Об охране окружающей среды" наделяет их широким кругом прав.
Права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды:
– запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
– беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения, обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства, оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю;
– выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
– составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;
– направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями законодательства в области охраны окружающей среды, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;
– предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам вследствие нарушений обязательных требований.
Также в соответствии с ч. 2 ст. 66 ФЗ "Об охране окружающей среды" "Органы государственного надзора могут быть привлечены судом к участию в деле либо вправе вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений обязательных требований".
Наряду с государственным экологическим надзором законодательством РФ предусматриваются еще две формы контроля в области охраны окружающей среды, а именно производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) и общественный экологический контроль.
В ч. 1 ст. 67 ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляется, что производственный экологический контроль проводится в следующих целях:
– обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды;
– рационального использования и восстановления природных ресурсов;
– соблюдения требований в области охраны окружающей среды.
Программа экологического контроля разрабатывается, утверждается и реализуется хозяйствующими субъектами. В программе должны содержаться следующие сведения (ч. 2 ст. 67 ФЗ "Об охране окружающей среды"):
– об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;
– об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;
– об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
– о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля;
– о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;
– о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.
Естественно, не все перечисленные выше пункты должны содержаться в программе производственного экологического контроля конкретного предприятия – многое зависит от профиля, специализации, особенностей предприятия и категорий объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Требования к содержанию программы контроля каждого предприятия, срокам предоставления отчетов об организации, документации о результатах производственного экологического контроля определяются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
В документах, содержащих сведения о результатах производственного экологического контроля, должна содержаться информация:
– о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;
– о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;
– об обращении с отходами производства и потребления;
– о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.
В соответствии с ч. 1 ст. 68 ФЗ "Об охране окружающей среды" "Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды".
Субъектами общественного экологического контроля являются общественные объединения и иные некоммерческие организации с соответствии с их уставами. Кроме того, в качестве субъектов экологического контроля в области охраны окружающей среды могут выступать граждане.
Оформленные надлежащим образом результаты общественного экологического контроля в случае их предоставления в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению.
Контрольные вопросы к главе 5
1. Дайте определение управления природопользованием и охраной окружающей среды. Охарактеризуйте виды управления природопользованием и охраной окружающей среды.
2. Перечислите и охарактеризуйте основные принципы экологического управления.
3. Охарактеризуйте функции экологического управления федеральных органов государственной власти.
4. Охарактеризуйте функции экологического управления органов государственной власти субъектов РФ.
5. Охарактеризуйте компетенцию органов местного самоуправления в экологической сфере.
6. Перечислите органы общей компетенции в сфере экологического управления, назовите их основные полномочия.
7. Охарактеризуйте полномочия федеральных органов специальной компетенции в сфере экологического управления.
8. На какие государственные органы, возложены отдельные функции по экологическому управлению? В чем они заключаются?
9. В чем состоит сущность государственного экологического надзора?
10. Перечислите основные права государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.
Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".
4. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
5. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".
Литература
1. Агафонов Н. А. Проблемные вопросы государственного управления в эколого-правовой сфере // Административное право и процесс. – 2014. – № 5. – С. 32–36.
2. Винокуров А. Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. – 2014. – № 3. – С. 17–22.
3. Волков А. В. Экологический контроль за окружающей природной средой // Юридический мир. – 2014. – № 3. – С. 29–33.
4. Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. – 2016. – № 3. – С. 24–29.
5. Гамидуллаева Л. С. Повышение эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровне // Ленинградский юридический журнал. – 2015. – № 4. – С. 163–175.
6. Гиззатуллин Р. Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации: монография. – М.: Юрлитинформ, 2014. – 312 c.
7. Еремин С. Г. Актуальные вопросы управления государственной и муниципальной собственностью: учебное пособие. – М.: Юстицинформ, 2014. – 236 с.
8. Питрюк А. В. К вопросу о полномочиях муниципального экологического контроля // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2015. – № 1. – С. 11–13.
9. Солдатенков О. О. Государственный экологический надзор: некоторые вопросы теории и практики // Юридический мир. – 2014. – № 8. – С. 43–47.
10. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: монография / А. И. Галкин, С. Г. Еремин, Г. М. Кадырова и др.; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С. Г. Еремина. – М.: Юстицинформ, 2014. – 336 с.
11. Харьков В. Н. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду институтами природоресурсного права // Современное право. – 2014. – № 7. – С. 59–64.
12. Эрнст В. В. Актуальные изменения в правовом регулировании полномочий органов публичной власти в сфере экологической безопасности // Конституционное и муниципальное право. – 2015. – № 12. – С. 55–58.
Глава 6
Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды
6.1. Экологическая экспертиза
Основным нормативно-правовым актом в области экологической экспертизы является Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее – ФЗ "Об экологической экспертизе"). Данный закон закрепляет понятие и принципы экологической экспертизы, виды экологической экспертизы и особенности их проведения, ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе.
В соответствии с ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст. 1) экологическая экспертиза – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Таким образом, когда речь идет об экологической экспертизе, мы должны четко понимать, что данная процедура проводится в отношении только намечаемой деятельности, а не уже реализуемой, соответственно, происходит проверка не самой деятельности, так как фактически она еще не осуществляется, а документов (проектной документации).
Цель экологической экспертизы в ФЗ "Об экологической экспертизе" не указана, но исходя из смысла определения, ее можно определить как проверку намечаемой деятельности на соответствие экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Принципы экологической экспертизы закреплены в ст. 3 ФЗ "Об экологической экспертизе":
– презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
– обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
– комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
– обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
– достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
– независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
– научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
– гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
– ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Рассмотрим принципы экологической экспертизы более подробно.
Первый принцип звучит как презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Его смысл заключается в следующем: любая хозяйственная деятельность является потенциально опасной для окружающей среды и человека, и пока по результатам экологической экспертизы не будет подтверждено, что данная намечаемая хозяйственная или иная деятельность соответствует экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, она априори считается опасной.
Второй принцип – обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Законодателем установлен запрет на реализацию любой хозяйственной и иной деятельности, если она относится к перечню, указанному в ст. 11, 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", до того момента, пока не будет принято положительное заключение государственной экологической экспертизы. В обязанность субъекта, планирующего реализацию хозяйственной и иной деятельности (в ФЗ "Об экологической экспертизе" это заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе), вменяется обязанность подготовить и передать в специально уполномоченный орган в области экологической экспертизы полный комплект документов (документации) для проведения государственной экологической экспертизы. В гл. VII ФЗ "Об экологической экспертизе" законодатель предусматривает привлечение к юридической ответственности заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, за нарушение данного требования.