Государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям ФЗ "Об экологической экспертизе", установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе. В документах, предоставляемых на государственную экологическую экспертизу, необходимо наличие (ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе"):
– материалов ОВОС;
– положительных заключений и (или) документов согласований исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
– материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления и т. д.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации в полном объеме и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать три месяца и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.
В соответствии со ст. 15 ФЗ "Об экологической экспертизе" в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в некоторых случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным.
Назначение руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, формирование экспертной комиссии государственной экологической экспертизы при участии ее руководителя и утверждение ее персонального состава осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Руководитель экспертной комиссии и ответственный секретарь назначаются из числа сотрудников органа исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Работа экспертной комиссии начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют руководитель экспертной комиссии, ответственный секретарь, члены экспертной комиссии, а также могут присутствовать заявитель или его представители и при необходимости представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации).
Ответственный секретарь уведомляет заявителя о дате и месте проведения организационного заседания экспертной комиссии посредством почтового отправления, телефонограммы или сообщения, направленного с использованием информационных систем общего пользования. Представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации) уведомляются о дате и месте проведения организационного заседания экспертной комиссии при наличии запроса об участии в заседании в установленном порядке.
В ходе организационного заседания:
– определяется календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп (при их создании) и экспертов;
– определяются сроки подготовки групповых (при наличии экспертных групп) и индивидуальных экспертных заключений;
– определяется срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии;
– осуществляется передача членам экспертной комиссии документации, являющейся объектом экспертизы, и т. д.
В процессе работы экспертной комиссии:
– подготавливаются индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения, которые передаются ответственному секретарю экспертной комиссии;
– проводятся заседания экспертной комиссии, в том числе с участием заявителя и (или) его представителей, в целях реализации прав, предусмотренных ст. 26 ФЗ "Об экологической экспертизе";
– рассматриваются на заседаниях экспертной комиссии индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения;
– руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии составляется проект заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений.
Результаты заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, подписываемыми руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии с приложением явочных листов с подписями участников заседаний.
На заключительном заседании экспертной комиссии, на котором могут присутствовать заявитель и (или) его представители, а также представители иных заинтересованных сторон (органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации):
– обсуждается проект заключения экспертной комиссии;
– руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения;
– проект заключения подписывается руководителем экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и т. д.
Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы. Заключением является документ, подготовленный экспертной комиссией, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством (2/3 от общего количества) списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией, не может быть изменено без согласия лиц, его подписавших.
К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением. Особое мнение оформляется экспертом в виде документа, содержащего обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указание конкретных фактов несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям и нормам, установленным в соответствии с техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. Заключение, подготовленное экспертной комиссией, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия, после чего утверждается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации и приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случаях (ст. 18 ФЗ "Об экологической экспертизе"):
– доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;
– изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
– реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
– истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;
– внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
После указных процедур заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным органам федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный экологический надзор (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, кредитным организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.
6.2. Оценка воздействия на окружающую среду
Одним из этапов подготовки документов (документации) для проведения государственной экологической экспертизы является осуществление оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС). Как указывалось ранее, материалы ОВОС входят в перечень документов, предоставляемых в обязательном порядке на государственную экологическую экспертизу. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим проведение ОВОС, является приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" (далее – Положение). Данное Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации регламентирует процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и подготовку соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы. Что же собой представляет ОВОС? На сегодняшний день в законодательстве закреплены два определения ОВОС. В Федеральном законе от 10.01.2002 № 7 "Об охране окружающей среды" (ст. 1) дано следующее определение: оценка воздействия на окружающую среду – вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. В Положении закреплено такое понятие: оценка воздействия на окружающую среду – процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.
В Положении закреплена цель ОВОС: предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий. Таким образом, мы можем сделать вывод, что ОВОС проводится для выявления возможных негативных последствий намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровья человека, для учета мнения граждан, общественных организаций (объединений), а также для разработки оптимальных (с экологической точки зрения) вариантов реализации намечаемой деятельности.
Хотелось бы акцентировать внимание на том, что общего в ОВОС и экологической экспертизе и в чем их различия. И ОВОС, и экологическая экспертиза направлены на то, чтобы обеспечить реализацию права каждого на благоприятную окружающую среду, которое закреплено в ст. 42 Конституции РФ. По большому счету, конечная цель этих процедур – не допустить реализации хозяйственной деятельности, которая будет причинять вред окружающей среде и здоровью человека. Различие же между ними заключается в том, что ОВОС призвана спрогнозировать возможные негативные воздействия на окружающую среду и здоровье человека, разработав при этом возможные (может быть, лучшие) варианты реализации намечаемой деятельности и меры по уменьшению негативного воздействия. Экологическая экспертиза, на наш взгляд, имеет несколько иную цель – проверить намечаемую хозяйственную деятельность на соответствие экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды. В отличие от Положения, где закреплена цель ОВОС, в ФЗ "Об экологической экспертизе" цель экологической экспертизы законодатель по каким-то причинам не сформулировал.
Вернемся к процедуре ОВОС. В разделе II Положения закреплены пять принципов ОВОС:
– принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;
– принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы;
– принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы;
– принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
– принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу.
Как мы видим, принципы ОВОС дублируют принципы экологической экспертизы. Это связано с тем, что у них схожие цели. Дадим их краткую характеристику.
Первый принцип – принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Смысл данного принципа в том, что при проведении оценки воздействия на окружающую среду необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности. Необходимо помнить, что одна из целей ОВОС – недопущение (предупреждение) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Второй принцип – принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы. Проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу. Еще раз напомним, что материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу.
Третий принцип – принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Обеспечение участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, является неотъемлемой частью процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду. Обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах этого процесса, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.
Четвертый принцип – принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы. Материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов.
Пятый принцип – принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу. Заказчик обязан предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду возможность своевременного получения полной и достоверной информации.
Субъекты ОВОС. Субъектами ОВОС являются заказчик и исполнитель. Заказчик – юридическое или физическое лицо, отвечающее за подготовку документации по намечаемой деятельности в соответствии с нормативными требованиями, предъявляемыми к данному виду деятельности, и представляющее документацию по намечаемой деятельности на экологическую экспертизу.
Исполнитель работ по оценке воздействия на окружающую среду – физическое или юридическое лицо, осуществляющее проведение оценки воздействия на окружающую среду (заказчик или физическое (юридическое) лицо, которому заказчик предоставил право на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду). Законодатель допускает, что заказчик может сам являться исполнителем, т. е. самостоятельно провести ОВОС. Это возможно в тех случаях, когда проведение ОВОС не представляет особой сложности.
Этапы проведения ОВОС. Проведение ОВОС состоит из трех этапов. Первый этап – уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду, в ходе которого заказчик: