Третий принцип – комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий. Для того чтобы понять суть данного принципа, необходимо в общих чертах пояснить, каков порядок проведения государственной экологической экспертизы. Заказчик материалов, подлежащих экспертизе, передает их в орган, осуществляющий проведение государственной экологической экспертизы. Для осуществления ее проведения создается экспертная комиссия, в состав которой могут входить несколько экспертов. В соответствии со ст. 16 ФЗ "Об экологической экспертизе" экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии. Каждый из экспертов, являясь специалистом в своей области, составляет свое заключение по тому перечню вопросов, которые перед ним поставили. Для принятия решения о том, какое будет заключение экологической экспертизы, положительное или отрицательное, необходимо учитывать мнение каждого эксперта и по их результатам составить единое заключение, оценив в комплексе весь предоставленный заказчиком материал. Принцип комплексности, на наш взгляд, также обязывает органы государственной экологической экспертизы оценивать полноту масштабов и видов воздействий на окружающую среду в процессе реализации объекта экологической экспертизы.
Четвертый принцип – обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. По нашему мнению, речь идет о проверке намечаемой хозяйственной или иной деятельности субъектами эколого-экспертного процесса на соответствие требованиям к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды. Экспертам необходимо также установить, будут ли соблюдаться нормативы качества окружающей среды при осуществлении планируемой хозяйственной или иной деятельности, так как их несоблюдение может повлечь причинение вреда окружающей среде и здоровью человека.
Пятый принцип – достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу. Данный принцип, прежде всего, обязывает заказчика экологической экспертизы предоставить достоверную, неискаженную информацию об объекте экспертизы в органы, осуществляющие проведение экологической экспертизы. Информацию необходимо предоставить в объеме, достаточном для проведения экспертизы. Если же в ходе проведения экологической экспертизы выяснится, что информация была предоставлена не в полном объеме либо недостоверная, то эколого-экспертный орган вправе запросить недостающую либо достоверную информацию, либо вернуть документ заказчику на доработку.
Шестой принцип – независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. В соответствии со ст. 16 ФЗ "Об экологической экспертизе" экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях. Данный принцип необходим для того, чтобы заказчик не мог оказывать влияния на эксперта (экспертов) и результаты экологической экспертизы.
Седьмой принцип – научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы. Данный принцип закрепляет требования к работе экспертов. Эксперт обязан осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, нормативно-техническим документам и предоставлять заключения по таким материалам.
Восьмой принцип – гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения. Участие граждан в обсуждении вопросов, касающихся реализации намечаемой деятельности заказчиком, начинается еще до начала экспертизы – на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы в соответствии со ст. 19 ФЗ "Об экологической экспертизе" имеют право:
– выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реализация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории;
– направлять в письменной форме федеральному органу исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
– получать от федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения и т. д. В рамках данного принципа граждане, общественные организации также могут инициировать проведение общественной экологической экспертизы. Девятый принцип – ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. По смыслу данного принципа все участники экологической экспертизы, виновные в нарушении законодательства об экологической экспертизе, могут быть привлечены к уголовной, административной, гражданско-правовой и материальной ответственности в зависимости от тяжести совершенного правонарушения. Глава VII ФЗ "Об экологической экспертизе" содержит перечень нарушений законодательства об экологической экспертизе. Например, заказчик может быть привлечен к юридической ответственности за фальсификацию материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения или за реализацию объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Руководители федерального органа исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководители экспертных комиссий государственной экологической экспертизы ответственны в случае нарушения установленных правил и порядка проведения государственной экологической экспертизы или за несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству. К юридической ответственности за нарушения законодательства в области экологической экспертизы могут быть привлечены также должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, например, за фальсификацию сведений и данных о результатах проведения экологической экспертизы либо за выдачу разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Эксперты экологической экспертизы могут быть привлечены за нарушение требований законодательства об экологической экспертизе, об охране окружающей среды и т. д. в случае необоснованности выводов заключения экологической экспертизы и (или) фальсификации выводов заключения экологической экспертизы и т. д. Законодательство об экологической экспертизе накладывает определенные обязательства на юридических и физических лиц, осуществляющих финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы: эти лица не вправе осуществлять финансирование и кредитование намечаемой хозяйственной деятельности без положительного заключения государственной экологической экспертизы, в противном случае они должны быть привлечены к юридической ответственности.
Виды экологических экспертиз. ФЗ "Об экологической экспертизе" называет два вида экологических экспертиз: государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.
В ФЗ "Об экологической экспертизе" не дано определения общественной экологической экспертизы, указаны лишь некоторые отличия государственной экологической экспертизы от общественной. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении всех объектов экологической экспертизы, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.
Общественная экологическая экспертиза может проводиться либо до проведения государственной экологической экспертизы, либо одновременно с ней.
Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:
– получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, как и предоставляемая на государственную экологическую экспертизу;
– знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
– участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.
Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным. В заявлении общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы должны быть приведены наименование, юридический адрес и адрес (место нахождения), характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии общественной экологической экспертизы, сведения об объекте общественной экологической экспертизы, сроки проведения общественной экологической экспертизы.
При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.
Общественные организации (объединения), организующие общественную экологическую экспертизу, обязаны известить население о начале и результатах ее проведения.
ФЗ "Об экологической экспертизе" в ст. 24 закрепил исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы:
– общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
– заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
– общественная организация (объединение) не зарегистрирована на день обращения за государственной регистрацией заявления о проведении общественной экологической экспертизы и т. д.
В случае незаконного отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ.
Необходимо отметить, что заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу только после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации. При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы. Заключения общественной экологической экспертизы могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.
Особенности проведения государственной экологической экспертизы, субъекты, сроки и т. д. закреплены в главе III ФЗ "Об экологической экспертизе".
Объекты государственной экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза проводится в отношении объектов экспертизы федерального и регионального уровня, перечень которых закреплен в ст. 11, 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", в частности, к ним относятся:
1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
2) проекты федеральных целевых программ, целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;
3) проекты соглашений о разделе продукции;
4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с законодательством Российской Федерации в области использования атомной энергии;
5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;
6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального, регионального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;
7) материалы, обосновывающие преобразование государственных природных заповедников в национальные парки;
8) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30.11.1995 № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31.07.1998 № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";
9) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;
10) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I–V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I–V классов опасности;
11) проектная документация искусственных земельных участков, создание которых предполагается осуществлять на водных объектах, находящихся в собственности Российской Федерации;
12) проект ликвидации горных выработок с использованием отходов производства черных металлов IV и V классов опасности;
13) объект государственной экологической экспертизы, указанный выше и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:
– доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы,
– реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию,
– истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы,
– внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Необходимо отметить, что перечень объектов государственной экологической экспертизы существенно уже, чем перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня.
Субъекты государственной экологической экспертизы. Субъектами государственной экологической экспертизы являются федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы – Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии (на федеральном уровне) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (на региональном уровне).
Процедура проведения государственной экологической экспертизы. Порядок проведения государственной экологической экспертизы закреплен ФЗ "Об экологической экспертизе", постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы", приказом Минприроды России от 06.05.2014 № 204 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня" и иными нормативно-правовыми актами.