Прием в гражданство (натурализация) предполагает более сложную, по сравнению с приобретением гражданства по рождению, специальную процедуру и более жесткие условия. При этом прием в российское гражданство может осуществляться в общем и в упрощенном порядке. Последний предусмотрен как для детей и недееспособных лиц, так и для совершеннолетних и дееспособных иностранных граждан и лиц без гражданства (прежде всего, близких родственников россиян, некоторых категорий соотечественников, а также иностранцев, получивших профессиональное образование в Российской Федерации и намеревающихся интегрироваться в российское общество). Значительная либерализация упрощенного порядка натурализации осуществлена в 2014 г. (Федеральный закон от 23.06.2014 № 62-ФЗ) – этой процедурой теперь могут воспользоваться индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность в установленных Правительством РФ видах экономической деятельности не менее трех лет, предшествующих году обращения с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации, равно как и инвесторы в те же виды деятельности (при условии, что в этот период их ежегодная выручка или размер инвестиций составляет не менее 10 миллионов рублей); квалифицированные специалисты, осуществляющие не менее трех лет до дня обращения с заявлением о приеме в российское гражданство Российской Федерации трудовую деятельность в Российской Федерации; постоянно проживающие на законном основании на территории Российской Федерации носители русского языка (при условии наличия у них законного источника средств к существованию и отказа от имеющегося гражданства иностранного государства (если такой отказ реально возможен)). Решение о натурализации в общем порядке принимает Президент РФ (на рассмотрение вопроса закон отводит ему годичный срок), а вопросами приема в российское гражданство в упрощенном порядке, включая принятие окончательного решения, занимаются уполномоченные органы исполнительной власти – Федеральная миграционная служба (ФМС России) и МИД России через соответствующие структуры на территории Российской Федерации и за ее пределами (поскольку процедура эта более простая, позволяет решать вопросы на местах, то и срок для принятия решения сокращен вдвое – он не может превышать шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов).
Конституция РФ запрещает лишение гражданина РФ своего гражданства (такая санкция не может быть установлена российским законодательством ни за какие правонарушения), равно как и права изменить его – россиянин может добровольно выйти из гражданства Российской Федерации, но с соблюдением определенной процедуры (закон о гражданстве содержит и некоторые основания для временного отказа в выходе из российского гражданства – наличие у заявителя невыполненного перед Российской Федерацией (но не перед частными лицами!) обязательства, привлечение заявителя к уголовной ответственности в установленном порядке, отсутствие у заявителя иного гражданства и гарантий его приобретения). Российское законодательство допускает не только добровольный выход из гражданства РФ, но и отмену решения о приеме в российское гражданство соответствующими государственными органами (Президентом РФ либо ФМС или МИД России) независимо от воли гражданина. Отмена решения о натурализации не является лишением российского гражданства (по смыслу ч. 3 ст. 6 Конституции РФ), основанием здесь является установление фактов представления заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, причем такие факты должны быть установлены только в судебном порядке.
Базовым законом, регламентирующим статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (а такие лица, по некоторым оценкам, составляют до 10 % населения Россия), является Федеральный закон от 25.07.2002 № 118-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 62) для иностранцев в России установлен национальный правовой режим, т. е. им гарантируется тот же объем прав и свобод и возлагаются на них те же обязанности, что и на граждан РФ. Однако федеральным законом возможно установление изъятий из национального правового режима (как правило, речь идет об ограничении политических прав и свобод, но не только – определенные ограничения иностранцы могут иметь в трудовых правах, в свободе передвижения, в предпринимательской деятельности и др.). Объем прав и свобод, порядок их реализации и защиты зависят в том числе и от того, проживает иностранец в России постоянно (режим постоянного проживания) или находится здесь временно (режимы временного пребывания и временного проживания). Если иностранцы прибыли или имеют намерение прибыть на территорию российского государства в силу вынужденных обстоятельств, вследствие насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, им могут быть предоставлены статус беженца (в соответствии с Законом РФ от 19.02.1993 № 4528-1 "О беженцах") либо политическое убежище – в случае преследования за убеждения по идеологическим мотивам (предоставление убежища в России отнесено к компетенции Президента РФ (п. "а" ст. 89 Конституции РФ) и осуществляется в соответствии с утвержденным его указом Положением).
Составной частью правового статуса того или иного субъекта правоотношений наряду с правами являются обязанности этого субъекта, равно как и гарантии его прав и ответственность. Конституция РФ 1993 г., в отличие от предыдущих российских конституций и основных законов некоторых иностранных государств, не содержит специальной главы, посвященной обязанностям человека и гражданина. Вместе с тем, такие обязанности в конституционном тексте содержатся – главным образом в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина", что подчеркивает неразрывное единство двух составных частей конституционно-правового статуса личности в России – конституционных (основных) прав и свобод и конституционных обязанностей.
Конституция РФ говорит, в частности, о следующих обязанностях человека и гражданина, конкретизированных и детализированных в отраслевом законодательстве: соблюдать Конституцию РФ и законы; уважать права и свободы других лиц; обязанность родителей заботиться о детях, их воспитании и обязанность совершеннолетних трудоспособных детей заботиться о своих нетрудоспособных родителях; обязанность каждого получить основное общее образование и обязанность родителей или лиц, их заменяющих (усыновителей, опекунов, попечителей), обеспечить получение детьми образования данного уровня; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; платить законно установленные налоги и сборы; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; обязанность граждан Российской Федерации защищать Отечество. В отличие от большинства прав и свобод, обязанности носят позитивный характер, т. е. устанавливаются нормативно (законами), тогда как права человека по отношению к государству имеют преимущественно естественный, внезаконотворческий характер. Таким образом, никаких "естественных", дозаконотворческих и внезаконотворческих обязанностей у человека по отношению к государству нет. Как и некоторые права и свободы, отдельные обязанности могут быть возложены не на любого человека, проживающего в России (например, обязанность платить налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду и др.), а только на граждан Российской Федерации (в частности, обязанность по защите Отечества).
Любое субъективное право действенно и значимо лишь тогда, когда оно реализуемо и гарантировано (формального провозглашения права для человека не достаточно). Гарантии прав и свобод человека и гражданина – это совокупность конституционно-правовых норм, институтов, средств, способов, механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию, охрану и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Система гарантий прав и свобод достаточно обширна и включает следующие составляющие: социально-экономические (материальные) гарантии (стабильность экономики, отношений собственности, эффективность налоговой системы и собираемости налогов и пр.), политические гарантии (демократический характер власти и соответствующий государственный режим, обеспечивающие политическую стабильность, высокий уровень политической культуры власти, личности, различных институтов гражданского общества), юридические гарантии (собственно правовые средства и способы реализации и защиты прав и свобод). Юридические гарантии в свою очередь могут подразделяться на судебные и несудебные, внутригосударственные и международные, общие и специальные, формально-юридические и институциональные и т. п.
Формально-юридические гарантии заключаются в нормативном закреплении (непосредственно в Конституции РФ и в других законах) рассмотренных выше и других положений, направленных на обеспечение прав и свобод. Однако при всей значимости формально-юридических гарантий ведущая роль в деле защиты прав и свобод принадлежит институциональным гарантиям (можно нормативно закрепить общепринятые демократические подходы к основным характеристикам конституционно-правового статуса личности, но если человек в том или ином государстве не будет иметь реальной возможности восстановить и защитить свои нарушенные права, то и значение формально-юридических гарантий будет сведено на нет и восприниматься они будут как фиктивные нормы).
Система институциональных гарантий включает:
✓ во-первых, различные государственные и общественные органы и организации, в которые может обратиться гражданин за защитой своих прав – Президент РФ, органы прокуратуры, различные органы исполнительной власти (юстиции, внутренних дел, безопасности, здравоохранения, образования, транспорта и др.), Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и аналогичные институты на региональном уровне (учреждены пока не во всех субъектах РФ), специальные омбудсмены – Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка (детский омбудсмен), Уполномоченный при Президенте РФ по правам предпринимателей (бизнес-омбудсмен), и аналогичные институты в субъектах РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, адвокатура, нотариат, различные общероссийские, региональные и местные общественные органы и организации, созданные для защиты конкретных видов прав и законных интересов граждан России (например, Российское авторское общество, Конфедерация обществ по защите прав потребителя, разного рода ассоциации и союзы и т. п.);
✓ во-вторых, способы осуществления прав и свобод и процессуальные гарантии, т. е. процедуры, обеспечивающие реализацию, охрану и защиту прав и свобод (парламентские процедуры, процедуры административной жалобы, осуществления амнистии и помилования, судебные процедуры и т. д.).
Основной институциональной гарантией прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации является гарантия судебной защиты. Право на судебную защиту нарушенных прав относится к личным неотъемлемым правам каждого и подкреплено целым рядом процессуальных гарантий (ст. 46–54 Конституции РФ). Оно включает право на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе и бесплатно в определенных законом случаях), презумпцию невиновности в уголовном процессе, запрет повторного осуждения за одно и то же преступление, право на пересмотр судебного решения, запрет на использование незаконных доказательств, гарантии от самообвинения, запрет обратной силы закона (но только закона, ухудшающего положение субъектов правоотношений), гарантии прав потерпевших и др. Именно судебный порядок защиты нарушенных прав является общим порядком, альтернативой использованию специального (административного, претензионного и пр.) порядка защиты. При этом право выбора инстанции для обращения за защитой нарушенного права принадлежит самому управомоченному лицу, за исключением ограниченного круга предусмотренных законом случаев, когда использование досудебной процедуры – обязательная предпосылка для обращения в суд, в частности, при разрешении транспортных споров, споров в сфере патентных правоотношений и др. В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ российские граждане имеют конституционную возможность обращаться за защитой своих прав в межгосударственные органы. Следует иметь в виду, что такое обращение – процедура достаточно сложная, обусловленная рядом обстоятельств, основными из которых являются, во-первых, наличие соответствующего международного договора Российской Федерации и, во-вторых, исчерпание всех возможных внутригосударственных средств правовой защиты. Из международных органов по защите прав и свобод человека и гражданина наиболее известным и авторитетным является Европейский Суд по правам человека (в Страсбурге), доступ в который российские граждане получили после вступления России в Совет Европы в феврале 1996 г. и ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в марте 1998 г. Решения Европейского Суда для государств, признавших его юрисдикцию, являются обязательными. Несмотря на сложную процедуру обращения в Европейский Суд по правам человека, количество жалоб и обращений из России уже исчисляется тысячами и в абсолютном выражении превосходит количество обращений граждан других европейских государств.
4.4. Конституционная система власти в Российской Федерации
Единая система публичной власти в России имеет несколько уровней – федеральный, региональный и местный (муниципальный).
На федеральном уровне государственную власть осуществляют: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды
Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Кроме того, в систему государственной власти включены государственные органы, не относящиеся к какой-либо из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной или судебной) – Центральный Банк РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Счетная палата РФ и др. Содержание и реализация конституционного принципа разделения власти в России (ст. 10 Конституции РФ) имеет определенную специфику, прежде всего, вследствие неопределенности статуса главы государства.
Конституционно-правовой статус Президента РФ
В России пост президента впервые был учрежден в 1991 г., однако с принятием Конституции РФ 1993 г. статус Президента РФ во многом принципиально изменился. Действующая Конституция РФ, определяя Президента в качестве главы государства (ч. 1 ст. 80), не содержит однозначного ответа на вопрос, к какой из традиционных ветвей государственной власти относится Президент РФ. Однако системный анализ иных конституционных положений (например, ст. 10 и ч. 1 ст. 11) и полномочий Президента РФ позволяет заключить, что де-факто глава государства включен в систему исполнительной власти (как и в большинстве государств мира).
Президент РФ избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства (избранным считается кандидат, получивший более половины голосов избирателей (50 % плюс один голос), принявших участие в голосовании). Отправные положения, касающиеся выборов Президента, содержатся в ст. 81 Конституции РФ, а их детализация – в Федеральном законе от 10.01.2003 № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". Активным избирательным правом на выборах Президента РФ (как и на любых иных выборах в России) обладают граждане РФ, достигшие на день голосования 18 лет, за исключением недееспособных и находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Требования к кандидату в Президенты РФ следующие: иметь гражданство Российской Федерации; быть не моложе 35 лет; постоянно проживать в Российской Федерации не менее десяти лет (нет указания на необходимость непрерывного проживания в течение этого срока; кроме того, кандидат может проживать или находиться в период подготовки и проведения выборов Президента РФ за пределами территории Российской Федерации). На кандидата в Президенты РФ распространяются и общие запреты для возможности быть избранным, установленные избирательным законодательством (связанные с наличием судимости по определенным составам преступлений, привлечением к административной ответственности за определенные правонарушения и т. п.). Других ограничений пассивного избирательного права (по образованию, знанию языка, вероисповеданию, полу, национальности и т. д.) законодательство не устанавливает.
Срок полномочий Президента РФ составляет шесть лет, при этом одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух сроков подряд. Однако Президент РФ может прекратить исполнение полномочий и досрочно (вследствие смерти, добровольной отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, а также отрешения от должности (конституционно установленная (ст. 93) процедура отрешения Президента РФ от должности достаточно сложна: окончательное решение принимает Совет Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения Президенту РФ в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления; помимо обеих палат Федерального Собрания РФ в этой процедуре участвуют Верховный Суд РФ (который должен подтвердить наличие в действиях Президента РФ признаков преступления) и Конституционный Суд РФ (который должен дать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения); для принятия решения Советом Федерации Конституция РФ устанавливает трехмесячный пресекательный срок).
Конституция РФ не предусматривает поста вице-президента, и во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ (равно как и тогда, когда Президент РФ свои обязанности выполнять не в состоянии) их временно исполняет Председатель Правительства РФ. К исполняющему обязанности Президента РФ (Председателю Правительства РФ) полномочия главы государства переходят не в полном объеме: он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум и инициировать поправки и пересмотр Конституции РФ.
Место Президента РФ в системе государственной власти России (а по большому счету, его социальное назначение и политическая роль в жизни страны в целом) определяется возложенными на него Конституцией РФ (ст. 80) функциями:
✓ представительская функция: будучи главой суверенного государства, Президент без каких-либо дополнительных полномочий представляет Российскую Федерацию как в международных отношениях, так и внутри страны – в отношениях с субъектами РФ, муниципальными образованиями, различными институтами гражданского общества (политическими партиями и общественными объединениями, конфессиями, объединениями предпринимателей, науки, образования, культуры, спорта, молодежными, ветеранскими организациями, различными диаспорами и т. п.);
✓ функция гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации;