К истории появления первого Союзного договора
В этом вопросе, то есть относительно "союзного договора", не обойтись без экскурса в историю. Известно, что марксисты-ленинцы до октября 1917 г. мало задумывались над государственным устройством будущего социалистического Отечества.
Провозглашенный ими тезис "О национальном самоопределении" трактовался однозначно: у болыпевиков-ленинцев была ясная позиция лишь в отношении Польши и Финляндии - им, имеющим длительную историю, надо предоставить возможность отделения от России. Проблема возможного выхода из будущего Российского государства других национальных окраин не обсуждалась даже теоретически.
Гражданская война и военный коммунизм объективно заставили отложить вопросы теории и практической политики в сфере государственного устройства. Жесткий контроль центра, военно-административное управление захваченными в боях и контролируемыми территориями - вот конкретная реальность тех лет.
Конец Гражданской войны, особенно переход к новой экономической политике (НЭП), актуализировал задачу нового государственного устройства, формирования устойчивой политической системы в рамках бывшего Российского государства. Уже в тот период во взглядах руководящих кругов партии и государства наметились две тенденции:
• стремление к созданию унитарного государства, которое до некоторой степени (особенно вначале) разделял и сам Ленин;
• тяготение к конфедерации союзных государств, за которую выступали видные деятели того времени, и прежде всего руководители Украины и Закавказья.
В результате дискуссий "вождей" революции, эпизодического участия в них больного Ленина, трагических конфликтов представителей "центра" и "периферии" был принят первый Союзный договор 1922 года - вполне конфедеративный по своей форме и содержанию.
Таким образом, Союзный договор исторически предшествовал созданию СССР - он был подписан четырьмя формально самостоятельными республиками - РСФСР, Белоруссией, Украиной и Закавказской федерацией (Азербайджан, Армения и Грузия). Уже на базе Союзного договора была разработана и принята Первая Конституция СССР - это произошло в 1924 г. С этого периода Союзный договор как государственно-правовой документ перестал существовать - его положения были инкорпорированы в Союзную Конституцию и "растворены" в ней.
Жестко централизованная политическая система была заведомо неадекватна экономической системе свободного рынка, формирующейся в рамках НЭПа. По мере укрепления первой подрывались основы второй. В результате произошло сращивание базиса и надстройки, процессы сравнительно "мягкого" регулирования оказались полностью "вымытыми" из государственных, экономических и общественных структур и заменены централизацией, жестким, директивным управлением всемогущего центра. В таких условиях не могло быть какой-либо самостоятельной республики, - им досталась "остаточная компетенция".
В 1936 г. была принята сталинская Конституция; в 1977 г. она подверглась значительным изменениям и стала называться "брежневской Конституцией". Под влиянием горбачевской демократической революции Конституция СССР претерпела существенные изменения, и в редакции 1989 г. она получила название "горбачевской Конституции". Оставшаяся в ней архаичная статья о "руководящей роли КПСС" (введенная, кстати, в 1977 г., ее не было в Конституции 1936 г.) была отменена в ходе работы Третьего съезда народных депутатов СССР, и, вместе с новым Избирательным законом 1989 г., Конституция СССР представляла собой, несомненно, вполне демократический Основной Закон страны. А существующие в нем недостатки, скорее всего, следовало устранить или через внесение поправок, или через разработку новой конституции - по примеру проекта Сахарова. Это был самый правильный путь, но Горбачев избрал другой, который больше, чем что-либо другое, привел к разрушению СССР.
Отметим: самые серьезные демократические изменения в горбачевской Конституции оставили в ней неизменным отношения "союзный центр - союзные республики" - области, края, автономные республики. Например, по сути, все экономические решения по-прежнему принимались в Москве - в Правительстве СССР, Госплане, союзных министерствах и в не меньшей мере - в кабинетах секретарей ЦК КПСС и другой высокопоставленной партийной бюрократии. При этом уже политическая обстановка в стране изменилась качественным образом - если прибалтийские республики в 1989 г. ставили перед Верховным Советом СССР только одну свою задачу - "предоставить им право на самостоятельное осуществление экономической политики", - ныне они, как и некоторые другие, вообще хотят стать полностью самостоятельными, создав свое национальное государство.
Республики стали заявлять о своих правах на самоопределение, экономический и политический суверенитет, оставаясь частью Союза, а порою и провозглашая требования выхода из него. Представители народа, иногда - реальные, иногда - ложные, часто проявляют нетерпимость в этих требованиях. Парламенты принимают законы, утверждающие республиканские "суверенитеты". Теоретические концепции колеблются от идеализации прошлого или "нового" Союза до идеи выхода из СССР. Стало ясно, что необходимы кардинальные изменения самой политической системы, начались поиски, дискуссии. На мой взгляд, они ныне приобрели такой размах, что из фактора позитивного трансформируются в фактор негативный, разрушительный, в попытки опрокинуть действующую Конституцию СССР и конституционный порядок. А это грозит всем народам СССР огромными бедами, в частности концом демократического (мирного) этапа горбачевской политики демократизации. Весь мир находится в процессе интеграции, и только социалистический мир охвачен дезинтеграцией, кризисом, вооруженными конфликтами (Югославия, Кавказ, Средняя Азия СССР). Случайно ли это?
Первые ростки будущих угроз реально существуют в форме вооруженных столкновений в Закавказье, Средней Азии, Прибалтике, далеко не все так стабильно и спокойно на Северном Кавказе. Поэтому необходимо быстро завершить этап согласования основных положений договора и передать его, в соответствии с Конституцией СССР, в ведение союза, с тем чтобы на законных основаниях осуществить государственное переустройство страны. При этом данное переустройство должно иметь такие формы, которые устроили бы все союзные республики, - вот в чем смысл моего проекта договора, отличающего его от других проектов, в том числе и от горбачевского проекта договора об "обновленном Союзе".
Если не будет быстро завершен процесс разработки и подписания приемлемого для всех республик нового Договора, эскалация политических требований союзных республик, на фоне ослабления союзного центра, будет непрерывно и интенсивно возрастать. Исходя из этих соображений, я уже в августе 1990 г., вскоре после нашего с Ельциным прихода к власти в РСФСР, подготовил свой проект и передал его Горбачеву и Ельцину. Но какого-либо его движения не было. Тогда он и был передан мной в редакцию газеты "Мегаполис-экспресс" и опубликован в январе 1991 года. Вот его содержание.
Проект Союзного договора Хасбулатова
СОЮЗНЫЙ ДОГОВОР
Мы, полномочные представители народов союзных государств, сознавая свою историческую ответственность; выражая интересы, потребности и устремления сограждан; отдавая приоритет общепризнанным ценностям, правам и свободам человека; учитывая исторически сложившиеся связи и общность судеб своих народов, их право на самоопределение и свободное развитие; признавая устремленность на мирное и дружеское сотрудничество со всеми народами, выражаем настоящим свою готовность стать полноправным членом-учредителем Союза (Сообщества) свободных суверенных государств.
Раздел I
Статья 1. Участниками настоящего Союзного договора - субъектами Союза (Сообщества) являются союзные республики (перечень всех 15 республик).
Статья 2. Участники-учредители Союза соглашаются с тем, что Союз (Сообщество, Содружество) - это конфедеративное объединение суверенных с международно-правовой точки зрения государств. Суверенитет Сообщества основан исключительно на тех полномочиях, которые определены настоящим Договором и добровольно переданы ему государствами - учредителями Сообщества.
Статья 3. При этом вся полнота власти на территории государств-учредителей осуществляется самими государствами, вступающими в договорные отношения. Единственным источником и носителем государственной власти в республиках являются их народы.
Статья 4. Государство - учредитель Сообщества, подписавшее настоящий Договор, сохраняет свой суверенитет, за исключением тех полномочий, которые им добровольно передаются в ведение координирующих органов Сообщества. Законы каждого государства - члена Сообщества имеют приоритет на всей его территории и не подлежат отмене либо произвольному толкованию органами Сообщества, сформированными для осуществления задач, определенных государствами-учредителями в настоящем Договоре.
Статья 5. Каждое государство - учредитель Сообщества имеет свое гражданство. Вопрос о едином гражданстве в Сообществе будет решаться на последующих этапах развития Конфедерации.
Статья 6. Каждое государство-учредитель имеет свой Основной Закон - Конституцию, которая и меняется, и дополняется исключительно волеизъявлением народов государств или представительными органами государственной власти.
Статья 7. Государства-учредители представляют свои интересы в международном сообществе самостоятельно и в полном объеме (без изъятий). Они могут передавать соответствующие полномочия органам управления Союза (Сообщества) на основе двусторонних соглашений вне данного Договора (подлежащего ратификации Конвентом).
Раздел II
Права и свободы граждан Союза (Сообщества)
Государства-учредители соглашаются в том, что каждый человек на территории союзных государств имеет личные, имущественные (экономические), социальные, культурные и политические нрава.
Статья 1. Личные права:
• на жизнь, свободу и деятельность, обеспечивающую эту свободу;
• на недопустимость посягательства на честь и достоинство, вмешательства в личную и семейную жизнь и тайну корреспонденции.
Отдельные государства (республики) могут присоединиться к Сообществу на правах ассоциированных членов, не делегируя своих полномочий в том объеме, как требуется полным членством в Сообществе. Это должно быть оговорено со всеми учредителями Сообщества во время Договорного процесса, а после учреждения Сообщества - конвентом с последующим утверждением парламентом Сообщества;
• на неприкосновенность жилища и имущества;
• на свободу передвижения и выбора места жительства;
• на возможность покидать страну беспрепятственно и возвращаться в нее;
• на занятие, соответствующее желаниям, способностям и возможностям человека.
Статья 2. Имущественные (экономические) права:
• на собственность (материальную и интеллектуальную), священную и неприкосновенную, охраняемую законом и не подлежащую отчуждению от личности иначе, как в порядке, определенном Законом и через Суд;
• на участие в управлении предприятиями и организациями, с которыми человек связан трудовыми или иными соглашениями, включая отношения собственности;
• на достойную материальную жизнь в соответствии с международными стандартами.
Статья 3. Социальные права:
• на труд, отдых и досуг,
• на социальное обеспечение;
• на медицинскую помощь;
• на образование.
Статья 4. Культурные права:
• на воспитание, основанное на гуманистических ценностях, отрицающих пропаганду вражды по классовому и иному принципам;
• на участие в культурной жизни, в нравственном и духовном возрождении своих народов, их традиций и обычаев, соответствующих нормам общечеловеческой морали.
Статья 5. Политические права:
• на принятие участия в управлении государством;
• на избирательные права, соответствующие общепризнанным требованиям мирового сообщества;
• на свободу мысли и слова, совести и религии, возможность беспрепятственного их выражения устно и письменно;
• на объединение в политические партии, организации и общественные движения;
• на иные права, признаваемые международным сообществом.
Статья 6. Гарантии прав и свобод гражданина и человека.
Конституции государств-учредителей содержат нормы Закона, предусматривающие гарантии прав и свобод гражданина и человека, включая судебную защиту (суд присяжных) или иной, определенный Законом орган.
Раздел III
Статья 1. Полномочия Сообщества.
Государства - учредители Сообщества соглашаются в том, что для обеспечения целостности Сообщества как конфедеративного объединения самостоятельных государств; общих интересов своих народов в экономической, политической, экономической и оборонной областях необходима передача части функций государств учреждениям Сообщества создаваемым ими органам управления - Генеральной администрации Сообщества. На основе этих исключительно делегированных полномочий создается вся система управления Сообществом.
Другими полномочиями, кроме делегированных государствами-учредителями, органы власти и управления Сообщества не обладают.
Статья 2, Объекты управления Сообщества.
Государства-учредители соглашаются в том, что объектами непосредственного управления (при контроле и участии государств-учредителей) органов власти и управления Сообщества могут быть:
• оборона (за исключением функций контроля и внутренних войск);
• общественная безопасность;
• атомная энергетика.
Статья 3. Объекты совместного управления.
Государства-учредители соглашаются в том, что объектами совместного управления государств-учредителей и Сообщества могут быть:
• охрана природы;
• воздушный и железнодорожный транспорт, морской флот;
• оборонные отрасли промышленности и космонавтики;
• охрана государственных границ союзных государств.
Статья 4. Право собственности на объекты управления.
Государства-учредители соглашаются в том, что передача
части полномочий (делегирование) Сообществу по управлению материальными, финансовыми и иными объектами и ресурсами не создает собственность Сообщества. Имущество и иные средства, выделяемые для осуществления задач Сообщества, остаются долевой (смешанной, совместной) собственностью государств - учредителей Союза и не подлежат отч)окдению органами власти и управления Сообщества.
Раздел IV
Состав и структура органов власти Союза (Сообщества)
Статья 1. Формирование Генеральной администрации Сообщества.
Государства - учредители Сообщества соглашаются в том, что для обеспечения задач и интересов Сообщества необходима Генеральная администрация, возглавляемая Президентом Сообщества.
Статья 2. Выборы Президента.
Президент избирается парламентом государств - учредителей Сообщества сроком на три года без права на повторное избрание. Выборы проводятся в первый понедельник декабря года. Президент вступает в должность в первый понедельник февраля текущего года после принятия присяги (инаугурации) перед членами Конституционного суда Сообщества.
Статья 3. Генеральная администрация.
Президент формирует Генеральную администрацию в составе:
• государственный секретарь (межгосударственные отношения);
• секретарь по делам внешних связей;
• секретарь по делам обороны и разоружения (гражданское лицо);
• секретарь по финансам;
• директор Агентства безопасности;
• секретарь но транспорту и коммуникациям;
• секретарь по энергетике;
• секретарь по аграрным делам;
• секретарь по вопросам охраны природы;
• секретарь-инспектор по правам человека;
• государственный министр - личный представитель Президента Сообщества.
Генеральная администрация формирует бюджет (из взносов государств - учредителей Сообщества) и представляет его в Парламент Сообщества.
Президент осуществляет руководство Генеральной администрацией в объеме установленных полномочий.
Статья 4. Конвент.
Для контроля за деятельностью Генеральной администрации, выработки политики Сообщества образуется Конвент - Совещание глав государств-учредителей, созываемое не реже одного раза в 3 месяца. Руководит работой и председательствует на его заседаниях Президент Сообщества.
Статья 5. Парламент Сообщества, его формирование.
Парламент Сообщества состоит из двух палат.
Верхняя палата - сенат, избирается по избирательным округам союзных государств сроком на 4 года, по 10 сенаторов от каждого союзного государства.